PPP新政下环保项目处置难点突破与再出发

6月26日20:00，全联环境商会大讲堂第八期聚焦“PPP新政下环保项目处置难点突破与再出发”，邀请到上海济邦投资咨询有限公司首席咨询师、创新事业部总经理陈伟作直播分享，引发热烈反响。本文根据直播内容梳理，供业界参考。

一、PPP新政的分类处置政策

PPP/特许经营在中国的四十年可以划分为三个主要阶段：

第一阶段是1984年开始到2014年，以特许经营模式推进基础设施市场化改革阶段，其中的重要节点是2004年，126号文出台，全国主要城市掀起了市政公用市场化(特许经营)高潮。

第二阶段是2014年至2023年，财政部启动PPP模式的大规模推进，是特许经营+PFI双轮驱动PPP大发展阶段，这一阶段90%以上项目依靠政府付费或可行性缺口补助。

第三个阶段是，2023年至今，2023年11月8日，115号文发布标志着PPP进入全新重大变革阶段，发改委主导以特许经营、使用者付费、鼓励民企参与为特征的新机制启动。

PPP项目的“新老划断”原则主要通过《关于政府和社会资本合作存量项目分类处理的意见》设定“开工原则”区分存量项目，如果不符合合法开工就不属于存量项目，需要适用新机制系列文件要求，如果属于政府承担融资责任的项目、政府付费项目、可行性缺口补助项目或政府需给予运营补贴的项目一律从严处置。

对于PPP存量项目，新政要求坚持问题导向、坚持分类施策、坚持系统推进、坚持降本增效、坚持强化保障等。其中，降本增效是核心，鼓励政府方、社会资本方、金融机构等参与方平等沟通、互惠让利，科学调整PPP存量项目实施内容、合作期限、融资利率、收益指标等要素，加强项目管理，降低运行成本，深挖运营潜力，提升项目产出质效，以时间换空间，服务财政可持续和经济平稳运行。

在加大政策支持方面，一是统筹推进新老项目，允许中央预算内投资、一次性投资补助等资金用于符合条件的PPP存量项目，推动新老项目整体协同实施。二是加大财政支持力度，对符合条件的在建项目，地方政府可统筹运用专项债券、一般债券等资金，用于PPP存量项目建设成本中的政府支出。三是完善金融政策保障，对金融机构通过调整还款计划降息、展期等方式支持PPP存量项目的，可阶段性豁免商业银行金融资产风险分类办法相关监管规定，不下调资产分类。

在加强组织保障方面，发展改革部门建立健全价格动态调整和上下游联动机制，是解决项目可持续问题的重要手段。

二、新机制后的环保PPP市场总体观察

截止2025年6月18日，在230个入库项目中，广义上的环保项目数量约占29%，共64个，仅次于公路水运港口，其中水务项目占比最多，已入库项目以市、县两级实施为主。在154个出库项目中，广义环保项目出库约占49%，共76个。适合新机制的环保项目较多，但与此同时，难以按照新机制规范实施的环保项目也很多，说明环保项目需更审慎把握新机制合规性要求。

值得注意的是，入库项目中提供投资补助与运营补贴的项目普遍较少，运营补贴需上传市级补贴规章。

总体来讲，环保项目是所有新机制入库项目中民企参与最深的领域，入库特许经营项目中，环保行业入库项目数量排名第一。环保项目大多有稳定使用者付费基础，出库项目往往问题出自中标主体性质或不具备使用者付费来源。

三、新机制对环保PPP项目谋划的指导要点

PPP新机制主要精神，新机制理顺政府和社会资本合作(PPP)、特许经营、BOT三者关系，共分三级、层次递进，新机制下的PPP类型仅剩基于使用者付费的特许经营模式。根据项目实际情况，具体的实施方式可包括：建设—运营—移交(BOT)、转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)、设计—建设—融资—运营—移交(DBFOT)等，但应注意未包含BOO(115号文中)。

发改办投资〔2024〕1013号文中，明确禁止“市场化程度高的商业项目和产业项目，以及没有经营收入的公益项目，不得采用特许经营模式。路侧停车服务、垃圾清运服务等不涉及固定资产投资项目的经营权或收费权转让等，不得采取特许经营模式。环卫项目在近半年内出现废标潮，多转而采用政府购买服务、市政资源有偿使用模式。

与此同时，新机制要求全面准确地理解使用者付费项目的内涵，严防地方政府新增隐性债务。全面取消保底安排，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本，会对环保项目产生较大影响。

环保PPP项目谋划包括十项关键要点：一是如何理解“不因采用政府社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任”？二是聚焦使用者付费对环保行业价格机制改革有何影响？三是调价不及预期的风险由谁承担？四是新机制下获取额外收益的途径有哪些？是否需要建立收益分享机制？ 五是如何把握“一视同仁”的投资支持和运营补贴？ 六是关于投资支持是指上级政府给予的政府投资支持，还是也可包括本级政府投资支持？七是国企何去何从？ 八是公开竞争方式适用政府采购法还是招标投标法？九是特许经营期限届满拟继续采取特许经营模式的项目、改扩建项目在同等条件下优先选择原特许经营者如何实现？十是在PPP新机制下，运营评价如何开展？

四、存量环保PPP项目履约观察

由上海济邦投资咨询有限公司、北京大成律师事务所、北京市中伦(上海)律师事务所、北京市竞天公诚(广州)律师事务所、中国国际经济咨询有限公司、同济大学经济与管理学院等机构组成的存量PPP资产风险联合调研组估算，目前存量PPP项目约5500到5800个，涉及政府拖欠款项约1.28万亿元；处于在建状态的约1100到1400个，后续投资额约在1.58万亿到1.85万亿元。

当前，政策断层期面临政策衔接断层、地方标准混乱、监管主体缺位等执行困境，而存量环保PPP项目面临的核心问题主要集中在付费难题、税务争议、超概算困局等。

五、存量环保PPP项目难题破解和再出发

济邦咨询认为，存量环保PPP项目的破局之道是从“降双率”到“顶层设计”的体系化对策，即短期纾困，推动“双率”协商与专项债置换；中期规范，明确政策适用与绩效管理；长期治本，顶层设计重构PPP生态。

济邦咨询建议，在政府支出能力没有改变的前提下，需重视社会资本退出意愿，及时止损，以股权回购等模式降低项目履约争议、隐债压力、暴雷风险。存量环保PPP项目终止后，可以通过调整项目范围重新应用新机制特许经营，扩大有效有投资。

原标题：PPP新政下环保项目处置难点突破与再出发