IIGF观点丨庞心睿：城市绿色转型的制度创新之路——气候预算的理论与实践

气候预算是一项创新实践，其将温室气体减排目标与财政预算编制相结合，推动形成有利于绿色低碳发展的资金配置方式。2017年，挪威首都奥斯陆作为全球首个将气候预算付诸实践的城市，创新性地将碳排放管理纳入城市财政预算编制流程。此后，伦敦、洛杉矶等城市相继开展了气候预算试点。气候预算的实践表明，将城市气候行动计划中设定的温室气体减排目标分解到年度预算中，并明确各部门在减排措施落实、监测评估和结果报告等方面的责任，能够提升城市气候行动的优先级、有效性和可问责性。本文围绕气候预算这一议题，系统梳理了气候预算的定义、特征和国际实践经验，分析了气候预算编制的关键技术路径，并结合我国国情对发展气候预算提出了政策建议，以期为推动我国气候预算实践提供有益参考。

一、气候预算的定义、国际实践与特征

气候预算是一项旨在将区域应对气候变化的目标和行动全面纳入财政预算编制和执行全过程的创新治理机制。它通过将例如城市气候行动计划中设定的温室气体减排目标分解到年度预算中，并明确各部门在减排措施落实、监测评估和结果报告等方面的责任，使财政资金的配置与气候目标紧密挂钩，从而显著提升城市气候行动的优先级、有效性和可问责性。

城市是温室气体排放的主要来源，在应对气候变化方面肩负着不可或缺的重要角色。通过将气候行动与财政预算相结合，气候预算为加强城市气候治理提供了一个强有力的抓手。一方面，气候预算将气候目标与具体的支出责任相挂钩，推动各部门在制定政策和开展投资时更加系统地采取气候行动，提高城市治理的协同性；另一方面，气候预算通过量化温室气体减排目标，强化了城市政府的气候问责制，为社会公众监督城市气候行动提供了重要依据。C40城市气候领导联盟(C40 Cities Climate Leadership Group，以下简称C40)作为一个专注于应对气候变化的国际组织，致力于推动全球特大城市采取气候行动，减少温室气体排放，提高城市韧性。2021年9月，C40联合奥斯陆市启动了为期两年的气候预算试点项目，旨在协助城市将气候预算纳入整体治理框架。C40开展的气候预算试点项目所覆盖的城市在地理区位、发展水平、治理体系等方面差异显著，城市覆盖奥斯陆、巴塞罗那、柏林、伦敦、洛杉矶、米兰、蒙特利尔、孟买、纽约等。

在C40气候预算试点项目的推动下，一些国际城市已成为这一领域的先行者，为全球城市气候治理贡献了宝贵经验。奥斯陆作为全球首个将气候预算付诸实践的城市，创新性地将碳排放管理纳入城市财政预算编制流程，实现了温室气体排放跟踪与财政支出管理的有机结合。奥斯陆自2017年起正式实施气候预算，旨在支撑实现该市到2030年温室气体排放量较2009年水平削减95%的气候目标。在具体运作中，奥斯陆市的财政部门全面负责气候预算编制与监督，将其与常规财政预算流程深度融合，实现了气候融资收支的实时监测。奥斯陆的气候预算通过设定硬性减排目标、聚焦关键减排领域、配套体制机制创新，形成了全市“一盘棋”的低碳发展格局。

气候预算与绿色预算、碳预算是推动城市气候行动与财政预算深度融合的三大关键工具，共同构成一个层次分明、侧重各异却相辅相成的气候财政政策体系。首先，气候预算并非碳预算的同义替换，两者既存在紧密联系又有显著区别。碳预算是指为将全球变暖控制在特定温度阈值内，在未来一定时间内所允许的二氧化碳累计排放总量。气候预算则以碳预算测算的城市年度减排任务为基础，将减排任务融入城市财政运行的方方面面，是自下而上确保碳预算落到实处的关键抓手。如果说碳预算回答了未来尚可排放多少的问题，气候预算则侧重于回答当下如何更高效配置有限排放空间，破解减排与发展的平衡困局。其次，气候预算是绿色预算的重要构成要素。绿色预算是指对环境及绿色发展负责任的预算编制，通过应用预算决策工具来帮助实现环境目标，包括评价预算和财政政策对环境的影响，评估预算和财政政策与国家国际气候承诺的一致性，以及收集更多信息以促进有关可持续发展的高质量讨论。气候预算聚焦温室气体减排这一具体目标，是将绿色预算理念落实到应对气候变化领域的一项制度创新。一方面，气候预算进一步聚焦、细化绿色预算对环境因素的考量，重点关注温室气体排放维度；另一方面，在绿色预算倡导事后评估的基础上，气候预算更注重事前引导，在财政资金配置源头发力，以预算刚性约束倒逼减排。由此观之，气候预算是绿色预算从宏观走向微观、从方向性原则转向可操作实践的关键一环，代表了绿色预算在气候治理领域的前沿探索。

二、气候预算编制的关键技术路径

气候预算编制是一个系统化的过程，通过将城市气候目标与财政预算相结合，促进减排行动的有效实施和资金保障。为确保气候预算编制的科学性和有效性，城市通常遵循以下步骤。

首先，气候预算编制的首要任务是全面评估城市温室气体排放现状，厘清排放结构，开发参考情景，为设定科学合理的减排目标奠定坚实基础。城市需要根据气候预算的覆盖范围，选择适当的温室气体核算标准和工具，编制排放清单，测算基准年和历史年份的排放水平，厘清不同行业和活动的排放贡献。在此基础上，城市需要模拟参考排放情景，预测在不采取新的减排政策和行动的情况下未来的排放趋势。参考预测需要综合考虑人口增长、经济发展、技术进步等关键驱动因素的影响。在气候预算编制中，参考预测与目标排放轨迹之间的差距，即为需要通过实施减排行动来弥合的排放缺口。

其次，气候预算目标的设定需要统筹兼顾长期愿景和短期行动，聚焦重点领域和关键任务。一方面，气候预算应衔接城市长期气候承诺，将远期目标分解为年度减排任务，确保近期行动与长远规划相呼应；另一方面，气候预算要立足城市自身条件，围绕关键领域和重点任务，因地制宜确定预算期内的减排重心，指导资源配置。在目标和路径确立后，城市需要采用适当的情景分析工具，评估各项行动减排效果的叠加情况，同时考虑不同行动间的相互作用，提出综合减排情景预测。通过对比行动减排轨迹与事先设定的年度排放限额，城市可以评估拟议行动的目标达成度，及时发现潜在偏差并采取应对调整。

最后，将气候预算深度融入财政预算管理全流程，建立“目标-行动-资金-考核”的闭环运行机制，是确保减排行动落地见效的关键所在。城市需要将温室气体排放清单、参考情境、目标轨迹、拟议行动的减排效益、成本估算、牵头部门、绩效指标等关键信息，在适当环节整合到财政预算编制流程和预算文件中；同时，城市应参考行动设计时制定的关键绩效指标，持续跟踪各项行动的实施进度和阶段性产出，建立常态化的监测机制。城市还应定期采用综合性评估指标，如分部门减排指标，评估气候预算执行的综合成效，诊断与预期目标的差距。监测评估结果应形成周期性成果报告，用于向利益相关方通报实施进展，总结经验教训，为优化下一年度气候预算奠定基础。。

气候预算是一项将城市应对气候变化的目标和行动全面纳入财政预算编制与执行全过程的系统性治理创新。与传统预算相比，气候预算最显著的特征在于其目标导向性和系统性。气候预算以减排目标为牵引，将碳中和作为城市财政运行的内在要求，通过减排责任分解、绩效评价等机制，系统性重塑财政资源配置方式，推动气候行动成为预算编制不可或缺的有机组成。可以说，气候预算是一项从顶层设计到基层执行、从目标设定到行动落实全流程、一体化的气候治理制度变革，通过建立“目标-行动-资金-考核”的有机闭环，破解过去气候行动“重承诺、轻行动、缺投入、少问效”的困局，为城市气候治理现代化提供了根本性的制度保障。

三、中国开展气候预算试点的政策建议

首先，建议中央层面开展气候预算的战略研究，逐步将应对气候变化纳入财政预算框架。一是建议在财政部、国家发展改革委等部门的主导下，有序开展气候预算以及相关绿色预算、碳预算等领域的理论探索和实践总结，厘清气候预算的基本概念、编制流程、实施路径等，为气候预算纳入预算管理体系奠定基础。二是建议开展气候预算与“双碳”目标衔接机制的相关研究，通过深入分析实现碳达峰、碳中和目标对财政资金投向的影响，研究建立温室气体减排目标与财政资金配置的联动机制，引导形成有利于绿色低碳发展的财政政策和资金配置格局。三是建议开展气候预算的综合协调机制研究，通过系统梳理气候预算可能对经济、社会、民生等领域产生的影响，研究科学平衡各项政策目标的方法和路径，促进气候预算在服务国家发展大局中发挥积极作用。

其次，建议在现有政府组织架构基础上，健全气候预算的统筹管理和部门协同机制。一是建议可以在碳达峰碳中和工作领导小组下设立由国家发展改革委、财政部、生态环境部等部门组成的气候预算工作专班，负责推动各部门将气候行动全面融入预算编制、执行、监督等环节。二是建议进一步强化财政部门在气候预算编制中的主导作用，利用现代预算制度改革的有利契机，加快研究气候预算管理机制，并通过与部门预算、转移支付、绩效管理等各项管理制度的有效衔接，引导地方各级政府积极参与、形成合力。三是建议充分发挥生态环境部、住房城乡建设部等部门在温室气体排放管理、低碳城市建设等方面的专业优势，建立多部门参与的工作协调机制，为气候预算在重点领域、关键环节的精准落地提供有力支撑。

再次，建议统筹考虑地区自身发展优势和主观意愿等多重因素，在科学评估的基础上择优确定气候预算试点。一是建议优先选择在相关领域已有良好工作基础的地区开展试点。一方面，可以重点考虑在全面深化改革开放试验区、自由贸易试验区、国家级新区等区域选择试点城市。这些区域是我国改革开放的前沿阵地，长期以来聚焦体制机制创新，具有开展气候预算制度创新的改革基础，有望发挥引领带动效应。另一方面，建议关注在气候投融资、绿色金融改革创新、适应气候变化等试点城市和地区。相关试点城市普遍具备较强的政策供给能力、市场资源配置能力和社会动员能力，在推动气候友好型投资、培育绿色低碳产业、倡导绿色生活方式等方面形成了系统性政策工具和行动方案。以这些城市作为气候预算改革的突破口，可以充分对接服务国家气候治理战略，增强财政资金投入的精准性和协同性。二是建议由中央层面牵头研究制定科学规范的试点城市筛选指标和管理办法，从区域发展水平、资源环境本底、产业结构特征、财政状况、温室气体排放等维度对候选城市的客观条件进行综合评估。同时，还应充分考虑城市自身在气候治理工作中表现出的主观意愿和行动力。对候选城市的气候治理战略规划、已有政策举措、参与试点的积极性等进行深入评估，选择发展愿景契合、改革意愿强烈、带头示范作用突出的城市作为试点。

最后，建议统筹考虑我国能源结构、数据基础等因素，合理界定气候预算的覆盖范围，分步推进气候预算编制。鉴于我国以煤炭为主的化石能源消费现状，建议将二氧化碳减排作为气候预算的优先任务，未来再根据数据质量和管理能力的提升，将甲烷等其他温室气体纳入预算管理。在此基础上，建议系统加强气候预算量化分析所需的数据积累和技术方法研究。一是建立健全温室气体排放数据的常态化统计和报告制度，夯实气候预算编制的数据基础；二是充分运用多情景分析、成本效益评估等技术手段，科学评估不同减排路径的效果和影响，并据此制定因地制宜的气候预算编制指南，明确各地区、各部门的核算边界和编制流程。三是建议加快构建科学规范、公开透明的气候预算绩效评价体系，强化跟踪问效和结果运用，切实把党中央、国务院关于加强生态文明建设的决策部署落到实处。

作者：

庞心睿 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心研究员

研究指导：

刘慧心 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心执行主任

原标题：IIGF观点 | 庞心睿：城市绿色转型的制度创新之路——气候预算的理论与实践