污水处理厂进水超标导致出水超标 是否应当被行政处罚？

【讯】上游排污者排放的超标污水，经过污水处理厂处理后排出的出水超标，污水处理厂虽无主观过错却受到行政处罚。除了行政罚没款之外，让污水处理厂更难以承受的是行政处罚后面临的数个月的增值税退税损失。在实践过程中，几乎无法院判决污水处理厂胜诉，即使存在有利于原告污水处理厂的裁定，也是在行政强制过程中，因行政处罚决定事实不清，主要证据不足，程序违法，从而不准予强制执行，或者是由于取样程序违法导致的《行政处罚决定书》主要证据不足，处罚不当，应予撤销。

一、有关文件规定减免处罚及其局限

虽然我国《水污染防治法》中没有规定减责、免责条款，但是从目前生态环境部的规范性文件以及地方立法、规定中可以看出对进水超标导致出水超标受到行政处罚呈现出一种较为宽松的趋势。

2020年发布的《生态环境部关于进一步规范城镇（园区）污水处理环境管理的通知》对“进水超标导致出水超标”的问题作出了明确的规定，即对由行业主管部门，或生态环境部门，或行业主管部门会同生态环境部门认定运营单位确因进水超出设计规定或实际处理能力导致出水超标的情形，主动报告且主动消除或者减轻环境违法行为危害后果的，依法从轻或减轻行政处罚。

《河北省城镇排水与污水处理管理办法》第25条规定了因进水水质原因导致出水水质超标的情况下，可以从轻、减轻处罚。

2018年10月29日发布的《河北省住房和城乡建设厅、河北省环境保护厅关于印发〈城镇污水处理和城市黑臭水体整治专项行动方案〉的通知》（冀建城〔2018〕61号）中，也明确对确因进水水质和水量发生重大变化导致出水水质超标的，环保和排水主管部门要依法从轻或减免对其处理（处罚）。

2020年3月27日发布的《济南市生态环境局关于减轻和免除行政处罚的实施意见（试行）》规定了减轻和免除环境行政处罚的16种具体情形。城镇生活污水处理厂因进水浓度超标导致出水超标的，在符合一定条件时可在法定最低处罚额以下减轻处罚，但一般不超过最低处罚额的50%。

相关文件中甚至还有免责的规定，如根据《河南省城镇污水处理厂运行监督管理办法》第18条的规定，运营单位在城镇污水处理厂进水超标，影响正常运行时，要及时履行报告义务，并采取应急措施，保障污水处理设施安全运行；环保部门对于采取应急措施、保障污水处理设施安全运行的运营单位可以免责。

生态环境部的规范性文件和地方立法、规定中减免行政处罚的规定，是在污水处理厂行政责任成立的前提下行政机关行使自由裁量权决定从轻或者减轻行政处罚的考虑，是一种事后的弥补。这些文件带来的缓和结果仅仅是行政罚没款数额的减少，污水处理厂仍然不能享受税收优惠，仍然面临向上游追偿行政罚没款和间接损失的问题。从本质上来说，污水处理厂因进水超标导致出水超标受到行政处罚的归责原则仍然是无过错责任原则，行政处罚仍然成立。无过错即无责任，污水处理厂无过错却要承担行政责任，不符合行政法上过罚相当原则和环境法上损害担责原则的理念，有失公平。若要从根本上改变困境，与其依靠行政机关行使自由裁量权进行事后弥补，不如从根本上改变此类案件的行政责任归属，以使得无过错者不再受处罚，有过错者受到相应的行政处罚。

二、有关文件规定上游排污者、污水处理厂的权利（力）和义务

进水超标在一定程度上是由于上游排污者、污水处理厂的权利（力）或义务配置不合理或者未得到落实造成的。

《北京市水污染防治条例》（2021年修正）第35条规定，向公共污水处理设施排放工业废水的企业事业单位和其他生产经营者，应当在排污口建设取样井，并为水务、生态环境部门和受纳废水的污水集中处理设施的运营单位提供取样、监测流量的便利条件。污水集中处理设施的运营单位有权对汇水范围内排污单位的排水进行取样检测，发现排水水质超过排放标准的，应当及时告知排污单位，并报告水务部门。

《苏州市水务局、苏州市环境保护局关于印发〈城镇污水厂接纳处理工业废水管理暂行办法〉的通知》，对工业废水排入城镇污水管网设置了接管条件以及不得纳管的条件和书面审查制度，将接入工业废水的城镇污水处理厂作为书面审查主体之一，给了城镇污水处理运营单位拒绝接收自己无法处理的工业废水的机会和权利，从而解决进水超标的问题。另外，该办法规定，污水处理合同应在现行法律、法规的框架内，明确经同意可接纳的工业企业和城镇污水厂的权利义务、违约责任和终止条款。城镇污水处理厂可以通过安装在工业企业污水排放口的远程采样设备，实时掌握工业企业的排水水质。

《城镇排水与污水处理条例》规定排污企业排水前应该领取排污许可证，按照国家规定建造污水预处理设施和水质、水量检测设施，城镇排水主管部门应加强对排放口设置以及预处理设施和水质、水量检测设施建设的指导和监督。

按照2020年12月13日发布的《生态环境部关于进一步规范城镇（园区）污水处理环境管理的通知》，纳管企业应该按照规定领取排污许可证，按照规定对污水进行预处理，相关标准规定的污染物处理达标后再进行排放。运营单位在承接污水处理项目之前，应当充分调查服务范围内的污水来源、水质水量、排放特征等情况，合理确定设计水质和处理工艺等，明确处理工艺适用范围，对不能承接的工业污水类型要在合同中载明。发现进水异常，可能导致污水处理系统受损和出水超标时，立即启动应急预案，第一时间向生态环境部门及相关主管部门报告。

总之，上游排污者具有如下义务：在排污口建设取样井，配合行政机关和污水处理厂取样；进行预处理等。污水处理厂具有如下权利（力）：有权对排污者的排水取样，发现超标，及时报告；污水处理厂参与审查决定是否接管；有权拒绝接收自己无法处理的废水等。这些规定赋予污水处理厂针对上游排污者的某些权利，制约上游排污者的行为。上游企业要履行好预处理义务，污水处理厂要谨慎接收污水，政府要发挥监督作用，这些内容规定在生态环境部规范性文件和地方立法、规定中，能够发挥事前预防作用，但对缓解无过错责任的弊端并无直接效果。因为无法杜绝进水超标导致出水超标的现象，如果恪守无过错责任，污水处理厂仍有可能超标排水，仍然会受到行政处罚，会面临不能享受税收优惠和向上游排污企业追偿的困境。

三、确立应受行政处罚行为的过错推定原则

在学理上，应受环境行政处罚行为的主观过错，鲜有学者研究，因此需要借鉴行政法上的相关研究。学界上有关应受行政处罚行为的归责原则主要有过错原则、过错推定原则、无过错原则，这中间还有二元归责。

一）无过错原则

从法律明文规定来看，绝大多数法律条款没有明定以过错为条件，只有极少数条款规定须以“明知”或“故意”为要件；在行政处罚中，行为人的主观因素只具有相对意义，只有在法律法规明确规定的情形下，行为人的主观因素才具有实际意义；对于绝大多数行政处罚的实施来说，行为人的主观因素往往内含于行为的违法性之中，故没有独立存在的意义。无过错原则是特定环境背景下的产物，在过去的特定环境下，国家公权力在整个社会体系中处于核心和主导地位，如今的环境行政应该朝向实质行政法即公平与效率相结合的角度去发展。在进水超标导致出水超标的案例中，城镇污水处理厂的设置能力在设计之初就已经确立，包括污染物的种类、数量和处置方式等，一旦来水超出处置能力范围，就会对城镇污水处理厂造成结构性障碍。如果不考虑主观因素，在污水处理厂存在过错与无过错的情形下作出相同的行政处罚决定，不利于污水处理厂审慎进行污水处理工作，也纵容了故意的违法行为；即使过错大小可以作为裁量行政处罚的因素，也很难解释没有主观过错仍要处罚的情形；对污水处理厂过分严格的归责，会导致污水处理厂无法享受即征即退的税务政策，不利于企业自身的发展。

二）主观过错原则

主观过错应作为应受环境行政处罚行为的构成要件。仅以法律明文规定作为考虑主观过错是否是应受行政处罚的构成要件，符合形式法治的要求，却与行政法治理论朝向实质方向发展的趋势背道而驰。在判断违法行为的构成是否需要主观过错时，不能仅仅拘泥于法律的明文规定，应深层次理解法律条文背后的含义。在全国人大常委会法制工作委员会国家法行政法室编著的《〈中华人民共和国行政处罚法〉讲话》一书中认为，行政违法行为必须具备主体、主观方面、客体、客观方面等四个要件，如果主观上不存在实施违法行为的故意或过失，就不具备需要给予处罚的基本要件。

三）过错推定原则

过错推定原则指的是在应受环境行政处罚行为中，只要相对人有违法的事实存在，行政机关就可以据此实施行政处罚，除非行为人能够证明自己不存在主观过错。在行政处罚中将主观过错作为构成要件的考虑因素，摒弃了传统环境行政以效率为主导的归责模式，是一种更为公平的过罚相当的模式，体现了行政处罚法惩戒与教育并重的考虑。过错推定原则考虑了行为人的主观过错，恰恰说明过错是应受环境行政处罚行为的构成要件之一。

四）过错推定的适用

在污水处理厂超标排污后，如果行政机关在执法过程中采取过错推定的归责原则。出水超标，行政机关推定污水处理厂有过错。证明无过错的举证责任由污水理厂承担，污水处理厂主要可以从两方面举证。

第一，污水处理厂可以举证证明自己主观上没有过错，处理厂履行了义务、穷尽了处理能力，如：污水处理厂提交进水总磷超标的证据，提交反映进水水质超标的多个相关报告，并努力实施技术改造，尽可能提高并保持污水处理厂对总磷的处理效率；污水处理厂在发现进水超标后，立即向上级生态环保部门、主管单位报告进水超标事宜。

第二，污水处理厂可以举证证明排污企业或者政府没有履行法定义务，如环境保护主管部门没有依法行政，缺乏监管行为，放任上游企业的排污行为；污水处理厂还可以举证证明行政机关没能履行约定义务，如《特许经营协议》中约定，政府应协调污水处理厂保证出水质量，否则应承担责任。

2021年1月22日修订通过的《行政处罚法》第33条第2款规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”此处也是过错推定归责原则的表述，借此次《行政处罚法》修订的契机，以污水处理厂因进水超标导致出水超标受到行政处罚作为切入点，应受环境行政处罚行为也应该贯彻过错推定原则，此即解决污水处理厂进水超标导致出水超标的行政责任归属困境的治本之策。