国外噪声污染防治立法经验对我国有何启示？

【讯】自1996年《环境噪声污染防治法》（以下简称噪声法）施行以来，我国的声环境持续改善，但距离人民期待尚有差距。生态环境部数据显示，2020年全国生态环境信访举报管理平台共接到公众举报44.1万余件，其中噪声扰民问题占比41.2%，位居各类环境污染要素第二位，噪声污染防治工作刻不容缓。国外发达国家的工业化和城市化早于我国，出现噪声污染的困扰也早于我国，但从目前域外的声环境质量来看，其噪声污染问题已得到明显改善。他山之石，可以攻玉，从国外噪声污染防治法律责任的相关规定中，我们可以得到哪些启发？在噪声法修改期间，笔者试着做些梳理。

1 国外噪声污染防治的主要法律措施

美国：通过制定标准，科学界定噪声污染源

首先，在法律责任承担标准方面，美国的噪声污染防控措施建立在科学完备的噪声排放标准上，通过制定详细的噪声污染排放标准，科学界定噪声污染源，进而对噪声污染进行管控。如美国1997年颁布的《噪声防治法》对公民居住楼附近的声源进行了严格管控，区分白天和夜晚，并对声源种类、分贝、持续时间和次数进行详细规定。

此外，公众健康要求被作为重要的标准制定依据。美国1972年颁布的《噪声控制法》规定，“要使噪声不再影响美国人的健康和福利”；纽约市1963年颁布的《反噪声法规》规定，“任何喧闹声或不合理的吵闹声及噪声，令人不舒服的、不必要的声音以及具有这类性质与强度的和持续性的使人健康受到影响的环境噪声的产生”都应当承担严格的法律责任。这为噪声污染防治提供了有力支持，治理成效显著。

其次，在防控责任主体方面，美国的《噪声控制法》第4901条确立了“由联邦政府统一管制，其余州政府分头管制”的噪声污染防治格局，政府具有相当的独立性与权威性。

再有，公众参与制度贯穿美国噪声污染防治全过程。

在立法层面，美国《噪声控制法》第5条规定，任何噪声控制规则的出台，应当允许有利害关系的公众直接参与拟定过程。其第11条规定，除特殊情况外，公众的噪声控诉权不受限制，允许受噪声侵害的法人、自然人就环保部门的侵权失职行为提起民事诉讼。

在执法层面，美国《噪声控制法》第2条b款规定，“公众可就噪声防控措施提出质疑并加以干涉”，故公众成为美国噪声防治的法定参与主体。

德国：规定“噪声污染罪”并在惩处中贯彻犯罪预防理念

在德国的城市化建设进程中，声环境质量保护被列为重中之重。德国针对噪声污染行为的规制中最具特色的是其噪声污染法律责任的多样性，不仅包含行政责任、民事责任，还有刑事责任。

德国在其《环境责任法》第22条中规定了噪声污染者所要承担的行政责任，在第12条-16条中规定了噪声污染者所要承担的民事赔偿责任。此外，为凸显对噪声污染防控的重视，德国刑法第325条规定了“噪声污染罪”，以此作为改善德国声环境质量的有力武器。并且对这个罪的惩处贯彻了犯罪预防理念，采取危险犯的立法原则，既惩罚故意犯，又惩罚过失犯，充分发挥了刑法作为社会最后保护屏障对声环境质量的保护作用。

法律责任的多样增大了声环境质量的保护力度，体现了德国对打击噪声污染犯罪的重视。

此外，在防控责任主体方面，德国同美国一样，也十分重视公众参与。为方便公众查阅，德国于2005年修订《排放控制法》，将噪声地图进一步细化。这是公众参与的践行，公众可以通过先进的科技更直观地了解城市的噪声水平，从而参与到噪声防控管理中。

日本：将公民忍受限度作为判断公害行为是否具有违法性的依据

1967年，噪声污染被列为日本七大类公害之一。为解决噪声污染问题，日本以立法为主导，由政府具体规划。在制定一系列法律法规的基础上，将噪声防控责任主体落于政府。由政府依托强有力的行政力量，采取果断有力的措施，进行全局性把握，起着总领与协调作用。

在责任承担方式上，日本在《噪声控制法》第六章“罚则”中第29条到第32条规定了污染者的刑事责任。让人眼前一亮的是，其在第32条规定了单位犯罪的责任承担方式。这一方面可以促使法人及企业规范企业行为，规制企业噪声排放，另一方面，也反映了日本对噪声防控的重视，有益于防治噪声污染。

此外，在噪声标准制定上，日本以忍受限度理论为指导，将公民的忍受限度（考量受害利益的生命、健康、精神感受等），作为判断公害行为是否具有违法性的依据，将公众利益放在首位进行保护。

2 对我国噪声法修改的启示

噪声污染问题是国家发展到一定阶段的共性问题，各国相关规定的差异映射出不同国家治理环境犯罪的不同思路。当前，针对我国噪声法修改，笔者认为可以从以下几方面借鉴：

将“造成声环境质量明显下降，超出公民忍受限度”作为判断噪声侵权的标准之一

我国“超标＋扰民”的噪声污染界定方式尚具有局限性，难以涵盖所有干扰公民正常生活的噪声污染，如低频噪声污染。低频噪声是指频率在500赫兹以下的声音，它就像慢性毒药，对人体伤害很大。虽然其严重干扰公民的正常生活，但并未超过国家噪声排放标准，因而不属于噪声法中规定的噪声范围，故执法机关无执法依据，进而会造成受“达标排放”噪声干扰的被侵权人难以寻求救济的窘境。

通过借鉴美日的噪声界定方式，结合我国目前的立法与司法现状，笔者建议界定噪声污染概念，应当以“超标排噪”为基准，同时赋予法官在噪声侵权具体个案中更大的自由裁量权，将“造成声环境质量明显下降，超出公民忍受限度”作为判断噪声侵权的标准之一，并将公众健康作为界定噪声污染的重要因素予以考量。

一方面，进一步建立完善噪声排放标准，有利于快速处理大多数噪声侵权案件，提高行政效率。另一方面，噪声是社会发展所带来的必然产物，因此合理限度内的噪声是公民应当承受的。但对于造成声环境质量明显下降的噪声，无论其是否超标，只要超过了周围居民能忍受的合理限度，都应当归属于噪声污染侵权行为。

立法应增强生态环境主管部门开展统一监管的权威性

域外噪声防控多是以政府为主导，此前公布的《噪声污染防治法（草案）》则结合我国具体国情，规定了由县级以上人民政府生态环境主管部门对环境噪声的污染防治进行统一监督管理。

因此，笔者建议，噪声法一方面应当进一步明确生态环境主管部门的职权，增强其开展统一监管权威性。比如应当明确，生态环境主管部门作为噪声污染防治统一监管部门，有权依据国家声环境质量标准，结合城市规划，针对不同区域的具体情况，制定规范性文件，并明确其具有向政府其他部门请求协助的权力。例如，生态环境主管部门可以请求市场监督管理部门，对不符合国家规定的噪声排放标准的娱乐场所不核发营业执照。

此外，应当赋予生态环境主管部门在特殊情况下请求城市管理执法部门行使噪声污染执法权的权力。在行为人不听劝阻，继续违法制造噪声污染时，由城市管理执法部门依法实施行政处罚及相关的行政强制措施。

另一方面，噪声法修改应增加对干预生态环境主管部门行使行政权的单位予以处罚的规定，如对单位主管人员进行内部处罚，对单位进行通报批评等，以保障生态环境部门开展统一监管的权威性。

拓宽群众监督渠道，健全公众参与机制

笔者认为噪声法修改可以借鉴域外的群众参与制度。虽然《噪声污染防治法（草案）》中也有公众参与制度的相关体现，如明确了有关部门和新闻媒体对噪声污染防控具有宣传普及责任，较之前有所进步，但仍有亟待完善之处。

公众是噪声污染的承受者，理应参与到噪声防控管理中，对噪声防控措施进行监督。因此，笔者认为，首先应当以立法形式进一步完善公益诉讼制度，扩大公益诉讼的主体范围。政府及相关企业应当按照规定发布噪声评估报告并公示，保障公众的知情权，以便公众实现其参与权与监督权。

其次，为保障公众参与程序畅通，应对噪声法中的“及时”加以明确，以防止相关机关的“懒作为”。同时，可以利用互联网平台扩展公众参与渠道，为公众参与权的实现提供便利。

作者系中央民族大学法学院硕士研究生