IIGF观点 | 中国REITs试点对绿色基础设施领域的支持作用及政策建议

公开募集基础设施证券投资基金(简称基础设施REITs)是指依法向社会投资者公开募集资金形成基金财产，通过基础设施资产支持证券等特殊目的载体持有基础设施项目，由基金管理人等主动管理运营上述基础设施项目，并将产生的绝大部分收益分配给投资者的标准化金融产品。2021年5月，上交所、深交所审核通过9只基础设施REITs产品；6月，9只产品在沪深交易所正式挂牌上市，中国公募REITs市场正式诞生；11月底，第二批2只REITs产品也正式公开发售。
　　从目前公募REITs聚焦地域看，无论是京津冀、长三角还是粤港澳大湾区，都市圈的可持续建设发展都离不开城市绿色基础设施的应用推广，而REITs产品在都市圈可持续发展中将起到助力项目融资、规范项目监管等一系列作用。从公募REITs聚焦行业看，无论是生态环保基础设施，还是能源基础设施中光伏、风电等新能源基础设施，均是本次REITs试点囊括的重点行业。中国REITs试点的推动将进一步支持绿色基础设施项目的建设、运营和发展。本文将对中国REITs政策进展情况进行梳理，并提出REITs试点助力绿色基础设施领域发展的政策建议。
　　一、中国推动REITs发展的政策历程
　　自2005年开始，中国REITs发展的政策历程大致经历了三个阶段：
　　2005年-2014年为起步阶段，这一阶段开始提出REITs概念，并推动试点。2005年10月，在全国商业地产调查组向国务院递交的全国商业地产调查报告中，商务部提出要“开放国内REITs融资渠道”的建议,这是部委建议中首次提出开展REITs。2008-2009年，国务院、央行、证监会发文推动房地产投资信托基金试点。如2008年12月，《国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的若干意见》提出开展房地产投资信托基金试点，拓宽房地产企业融资渠道等政策；但后续面对金融危机，出于防范风险的考量和对地产市场的审慎，REITs推进停滞。
　　2014年-2019年，随着首单类REITs产品发行，中国市场进入类REITs发展阶段。2014年9月，央行、银监会发布文件再度推动房地产投资信托基金试点；同年，国内首单类REITs“中信启航专项资产管理计划”在深交所综合交易平台挂牌交易。2015年1月，住建部发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》，提出推进房地产投资信托基金试点。通过发行REITs，充分利用社会资金，进入租赁市场，多渠道增加住房租赁房源供应。
　　2016年3月，《国务院批转国家发展改革委关于2016年深化经济体制改革重点工作意见的通知》提出，支持开展基础设施资产证券化试点，研究制定房地产投资信托基金规则，积极推进试点。同年12月，国家发改委、证监会发布《关于推进传统基础设施政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》，推动不动产投资信托基金，充分依托资本实施积极推进符合条件的PPP项目通过资产证券化的方式实现市场化融资，从而进一步支持传统基础设施项目建设。2017年6月，财政部、中国人民银行、证监会联合发布《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》，推动不动产投资信托基金发展，鼓励各类市场资金投资PPP项目资产证券化产品。2019年1月，上海证券交易所表示进一步深化债券产品创新，推动公募REITs试点，公募REITs试点阶段正式开启。
　　自2020年起，中国公募REITs市场加速建设并实质推进。2020年4月，证监会、国家发改委联合发布《关于推进基础设施不动产投资信托基金试点相关工作的通知》，明确基础设施REITs试点的基本原则、试点项目要求和试点工作安排。2020年8月，国家发改委发布《关于做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点项目申报工作的通知》，证监会发布《公开募集基础设施证券投资基金指引(试行)》，推进基础设施REITs试点，同时明确聚焦的重点地区、行业，并且对试点项目提出要求。
　　之后2021年1月，上海证券交易所、深圳证券交易所分别发布《上海证券交易所公开募集基础设施证券投资基金(REITs)业务办法(试行)》、《深圳证券交易所公开募集基础设施证券投资基金(REITs)业务办法(试行)》等文件，明确了基础设施公募REITs的业务流程、审查标准和发售流程。中国证券业协会发布《公开募集基础设施证券投资基金网下投资者管理细则》，规范网下投资者参与基础设施公募REITs网下询价和认购业务。4月，上交所、深交所公布关于REITs业务办理指南，《上海证券交易所公开募集基础设施证券投资基金(REITs)业务指南第1号——发售上市业务办理》、《深圳证券交易所公开募集基础设施证券投资基金业务指南第1号——发售上市业务办理》等文件发布，对办理REITs的发售与上市等相关业务、市场参与人参与REITs基金询价和发售进行指导、提供参考。6月，首批基础设施公募REITs产品在沪深交易所正式挂牌上市。7月，国家发改委发布《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点工作的通知》，进一步推动完善REITs试点的建设工作，包括扩大试点区域、增加试点行业、细化基本要求等。　　中国REITs发展历程　　另外，中央、地方政府出台的部分政策文件、省市区域的远景规划也将REITs列为重要内容之一，推动REITs在重点省份、城市与行业的应用和推广。部分核心一、二线城市如北京、上海、成都、苏州也相继推出促进本市及所在区域的基础设施REITs发展的政策或实施措施，构建本市基础设施REITs发展工作体系，推动地方基础设施REITs健康持续发展。　　中央、地方部分政策文件、远景规划提及REITs的相关内容　　二、中国REITs试点对绿色基础设施领域的支持作用
　　目前，经过多次文件更新，REITs试点基本确定了试点聚焦的区域、行业，也明确了项目标准；其中体现了REITs作为创新金融产品对绿色基础设施项目的支持作用。
　　聚焦区域而言，目前全国各地区符合条件的项目均可申报，重点支持位于京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、海南全面深化改革开放、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大战略区域的基础设施项目。无论是京津冀、长三角还是粤港澳大湾区，都市圈的可持续建设发展都离不开城市绿色基础设施的应用推广，而REITs产品在都市圈可持续发展中将起到助力项目融资、规范项目监管、让各类投资者享受优质项目良好回报等一系列作用。需要额外补充的是，在地域方面，还特别提及重点支持黄河流域生态保护和高质量发展，表明REITs产品在未来对区域生态建设将发挥愈加重要的支持作用。
　　聚焦行业而言，REITs试点以基础设施补短板和新基建项目为主，包括交通市政和生态环保等传统基础设施领域、园区基础设施领域、新型基础设施领域。此外，在7月最新发布的《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点工作的通知》中，新增清洁能源、保障房、水利、旅游等基础设施，REITs试点行业进一步扩大。无论是生态环保基础设施，还是能源基础设施中光伏、风电等新能源基础设施，均在本次REITs试点聚焦的行业，而这些行业具有支持污染防治和推动经济结构绿色低碳化的作用，REITs产品将有效推动绿色基础设施项目的再融资、规范管理。　　三、中国REITs试点助力绿色基础设施领域发展的政策建议
　　中国的REITs发展还面临税收支持政策缺失、人才储备和专业能力建设不足等问题；此外，绿色基础设施项目也存在项目质量不高、回报有限、对投资人吸引力不足等问题。针对这些问题，本文建议从以下几个方面进行改善，进一步推动中国REITs试点助力绿色基础设施领域发展：
　　第一，建议推出有利于REITs产品发行推广的税收政策。税收支持政策是REITs区别于其他投资工具的重要制度优势，对公募REITs的推行起着重要作用。目前，REITs产品设立、运营到退出环节所涉及的增值税和企业所得税在大部分子环节均需按规缴纳，不仅没有针对激励REITs发展的税收优惠，在部分环节还存在重复征税的问题。对于本就回报相对有限的以绿色基础设施项目为底层资产的REITs产品，其由于重复征税回报率会进一步拉低，对投资人吸引力更为有限。
　　REITs的运作主要包括三个环节：即设立(资产重组、股权转让)环节、持有运营环节和退出环节，涉及的税种包括：印花税、企业所得税、契税、增值税等。其中，基础设施REITs面临的税收问题主要是资产重组环节涉及的土地增值税和股权转让环节涉及的企业所得税。设立REITs通常需对基础设施资产进行资产重组，并被视为交易行为，需缴纳相关税费。如果涉及土地转让的，原则上则应当征收土地增值税。而在部分国家，对于REITs底层资产的契税、印花税等税种有减免，在我国针对REITs底层资产的税收减免缺失。
　　REITs持续经营期间，项目公司主要缴纳运营基础设施资产所产生的增值税及附加、所得税。尽管对于污水处理等绿色基础设施项目，税收有部分优惠，但国外针对分红的基础设施运营收入部分还有更多的税费减免，如日本、新加坡对收入分红部分免税，在我国没有针对分红的税收减免。且在运营环节，项目公司取得运营收入需按规定缴纳企业所得税，项目公司将利润分配给机构投资者后，由于机构投资者取得的税后分配不属于直接投资，不能享受免税优惠，导致重复缴纳企业所得税。目前，美国、新加坡和香港均给予REITs不同程度的所得税豁免以避免重复征税，而在中国重复征税的问题依然存在。　　我国REITs税收汇总表（资料来源：《中国REITs市场建设》）　　因此，建议推出有利于REITs产品发行推广的税收政策。REITs各个环节的交易都可能涉及到税收问题，试点阶段可以借鉴发达国家和地区的经验，尽快出台针对我国基础设施REITs产品的具体税收政策。此外，对于以绿色基础设施为底层资产发行的REITs产品，可参考《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》的税收支持政策；在持有环节避免重复征税外，通过税费减免鼓励机构与个人投资者长期持有REITs产品(如达到一定持有年限免去分红收益的所得税等)。
　　值得关注的是，在北京、上海、成都等城市发布的REITs推动政策或实施措施已经开始关注REITs税收问题，并出台了针对性地税收支持政策助力REITs发行与持有。包括对基础设施REITs项目相关税收问题开辟税务咨询绿色通道；在资产重组环节产生税费予以优惠；在运营期对项目公司及管理机构经营所得予以所得税优惠；在分红环节对于投资者分红予以所得税优惠等。　　表3 主要城市REITs税收支持政策　　第二，提升REITs领域的能力建设。目前中国REITs市场方兴未艾，REITs产品从成立、运营再到清算退出涉及金融、会计、法律、基础设施投资等多个领域，公募基金、评估机构与第三方服务金融机构相关人才储备与专业能力建设不足。特别对于绿色基础设施项目存在一定的运营管理难度与项目跟踪评估难度，存续期项目管理体系、产品估值体系、风险评估与评级体系也还需要构建。
　　因此，建议加强对REITs参与机构的专业化培训，加大对绿色基础设施项目投资、运营管理机构的培育，提高其资产管理运营能力。同时，充分发挥会计师事务所、评级机构、高校研究机构、绿色研究院等第三方专业服务机构的作用，在REITs产品设立、绿色基础设施底层资产的持有运营、退出环节提供审计、咨询、评估、法律等多方面的专业服务，促进REITs市场发展，助力绿色基础设施项目再融资。
　　第三，创造有利于绿色基础设施项目发行REITs产品的市场环境。不少绿色基础设施项目以准公益性为主，项目整体回报有限，对投资人吸引力不足；此外，部分绿色基础设施项目信息披露不健全，整体质量不高。而REITs市场本身相对健全的信息披露制度具备监督与价值发现的功能，能够倒逼绿色基础设施建设、运营、投资商对项目的择优选择、规范实施，进一步提升项目质量。
　　因此，一方面可以参考绿色债券，出台激励政策，鼓励地方政府对于以绿色基础设施为底层资产发行REITs产品的发行人给予补贴，在申请中央预算内投资专项补助、地方政府专项债券方面给予优先支持。另一方面，进一步完善REITs市场建设，加大投资人保护力度与监管制度安排，同时做好绿色基础设施资产的信息披露，加强投资人对底层资产的了解，减少信息不对称，提升绿色基础设施REITs的吸引力。
　　另外，2021年11月人民银行推出碳减排支持工具，以支持清洁能源、节能环保、碳减排技术等重点领域的发展。包括风电、光伏、智能电网等清洁能源项目既属于碳减排工具的支持领域，也是REITs试点的鼓励范围。对于绿色基础设施项目，建设期可以通过碳减排支持工具、绿色债券等获得较低成本的建设期债务资金；达到稳定运营期后，再通过REITs上市再融资，形成具有示范性的绿色项目投融资退出路径。一方面可以丰富资金来源、拓宽融资路径、降低财务费用与负债率、提升周转效率、盈利能力与流动性、实现商业模式的绿色良性循环；另一方面，碳减排工具独特的保障机制——碳减排数据核算与信息披露要求也可以减少信息不对称，为日后REITs产品推动环境信息披露与ESG评级、助力实现碳达峰碳中和奠定基础。
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