环境行政处罚违法主体如何认定？

【讯】在日常环境行政处罚工作中，精准确定承担环境违法责任的主体，是案件办理的关键问题之一，直接决定了处罚案件是否合法，也是保证环境行政执法公平、公正、合理的前提条件。

《行政处罚法》规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为” ，明确了行政处罚的适用对象是公民、法人或其他组织，即个人行政相对人与组织行政相对人。

■问题一

违法主体认定应遵循什么原则？

依法原则。对需承担责任的行政相对人，无论是公民，还是法人或其他组织，要依据法律、法规和规章确定。

对法律、法规和规章有例外规定的要从其规定。如《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定：“对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款……”，即“双罚制”，一种行政处罚主体的例外规定。

污染者负担原则。环境污染有其特殊性，要根据产生污染的主体确定违法的责任主体。如实践中，很多排污单位承租厂房进行生产，按照污染者负担的原则，应由实际产生排放污染的单位承担主体责任。

《水污染防治法》第十条规定：“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标”。《大气污染防治法》第十八条规定：“向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求”。上述规定在法律上明确了排污企业的行政主体责任。

此外，还要注意一种实际中经常委托第三方运行污染防治设施的情形。对此，《山东省环境保护条例》第四十八条规定：“排污单位可以委托具有相应能力的第三方机构运营其环境保护设施或者实施污染治理。委托运营不免除排污单位的责任”，压实了排污企业的主体责任，不因委托运营而减少其责任的承担。

职务行为雇主担责原则。按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十二条“法人或者其他组织的工作人员执行工作任务造成他人损害的，该法人或者其他组织为当事人”规定的理论，对职工在履行职务过程中产生的环境违法行为，应由雇主单位承担主体责任。当然，雇主承担主体责任后，可对工作中有故意或过失的职工，在过错范围内依法追偿。

此外，还有一种特殊雇主，即法人的法定代表人或其他组织的负责人。如《民法典》第六十一条第二款就规定：“法定代表人以法人名义从事的民事活动，其法律后果由法人承受”。

■问题二

一般承担责任的主体有哪些？

公民(自然人)。行政法中一律使用“公民”这个概念，其外延包括我国公民以及境内的外国人、外国组织、无国籍人，与民法中的自然人并不完全对等。现实中能证明公民身份的证件有好多种类，包括居民身份证或者临时居民身份证、户口簿、港澳居民往来内地通行证、大陆通行证、护照等。

法人。按照《民法典》的规定，法人分为营利法人和非营利法人。营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等；非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。

按照《公司法》第十四条第二款“公司可以设立子公司，子公司具有法人资格，依法独立承担民事责任”的规定，有限责任公司和股份有限公司可以设立子公司，也具有独立的法人资格，独立承担责任。

载有“统一社会信用代码”的证件是证明法人和其他组织的有效证件。常见的法人和其他组织的有效证件有工商登记的《营业执照》、民政登记的《社会团体法人登记证书》和《民办非企业单位登记证书》、机构编制登记的《事业单位法人证书》等。

就环境行政处罚的适用对象来说，除营业性法人可以作为行政处罚的违法对象外，事业单位如医院等非营利机构也可能成为违法的对象。如某医院超标排放水污染物，就违反了《水污染防治法》第十条“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标”的规定，应依据该法第八十三条第（二）项予以处罚。

其他组织。其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，主要包括八种类型。

从司法解释看，其他组织主要包括个人独资企业、合伙企业、中外合作经营企业、外资企业、分支机构或代表机构、商业银行、政策性银行和非银行金融机构的分支机构、乡镇企业、街道企业等。

个体工商户。个体工商户是一种特殊的常见责任主体。截至2020年8月，我国有8920万个体工商户，占市场主体超六成。个体工商户虽然具有统一社会信用代码，但不代表其就属于其他组织的范畴。按民法概念，个体工商户应属于公民性质，但不能等同于公民。个体工商户又具有统一社会信用代码，决定了个体工商户不等同于个体工商户经营者。

对个体工商户的环境行政处罚，违法主体应为营业执照上登记的经营者；如有字号的，以营业执照上登记的字号为违法主体。在环境行政处罚程序中，要注意个体工商户与公民享受同样待遇，如听证程序、简易程序等，这是由个体工商户的公民性质决定的。

此外，按照环保法律法规需要实施双罚的案件，不适用于个体工商户。因个体工商户的经营者，以自己的全部财产对外承担法律责任，如果对个体工商户处罚后，再对经营者予以处罚，等于由经营者承担两次行政处罚的法律责任，违反了“一事不二罚”的原则。

■问题三

还有哪几种特殊主体？

无证照主体。无照经营违法主体经常有自己的对外名称并挂牌子，但属于非法的组织或群体。执法办案实践中，经常把这个非法组织的名称作为违法当事人予以认定，这就造成了违法主体认定错误。

对无证照的主体，除依照《无证无照经营查处办法》（国务院令第684号）移交市场监管部门处理外，对存在的环境违法行为，生态环境主管部门应按照“污染者负担”的原则，以设立实施无照经营的非法组织的实际经营者—公民、法人或其他组织作为主体实施行政处罚。

擅自设立的分支机构。《公司法》第十四条规定：“公司可以设立分公司。设立分公司，应当向公司登记机关申请登记，领取营业执照。分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担。”企业法人和其他组织的无照经营行为大都体现在住所地外擅自设立分支机构等行为。

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十三条“法人非依法设立的分支机构，或者虽依法设立，但没有领取营业执照的分支机构，以设立该分支机构的法人为当事人”规定，应由设立该分支机构的法人为行政处罚的主体。

其他情形的主体。在执法办案实践中，还存着其他很多情形的特殊主体认定问题。如逃避处罚擅自注销的，合作经营但不成立公司等。对逃避处罚擅自注销的，按《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第六十四条规定，应以股东、发起人或者出资人为处罚主体。对合作经营但不成立公司的，应由经营主体共同承担违法的连带责任，处罚的主体当然也就是全部共同经营者。

作者单位：山东省济南市生态环境保护综合行政执法支队