IIGF观点 | 关于推动发展中国家基础设施绿色化升级的相关建议

基础设施与国家经济增长呈正相关关系，这一点在经济学界有着普遍的共识。根据2018年的联合国贸易与发展会议报告，绝大多数的经济学家与经济历史学家认为从250年前英国大力发展运河系统与工业革命之间的高度联系开始，基础设施建设便处于国家经济发展与转型的中心。已有多项研究表明基础设施的高回报率及其带来的生产力的提高，譬如每增加10%的基础设施体量约能带来0.7%至1%的GDP增长(Calderón, Moral-Benito and Servén，2009)。
　　一、基础设施对经济发展的影响
　　国家的发展验证了基础设施对经济发展的拉动作用，包括十九世纪跻身工业强国与经济大国的案例，以及近代发展中的韩国和中国。从1962年至1992年，韩国多次制定“多年计划”设定目标并利用政府资源大规模发展基础设施建设与制造业相结合。基础设施平均年投入在1960至2002年间达到了GDP的14% (Bang, 2003)，与当今全球平均水平的3%(Heathcote and Mulheirn，2017)形成鲜明对比。中国政府自改革开放后也大力发展基础设施，尤其当遭遇金融危机或经济瓶颈，如：1997年亚洲金融危机，2008年的金融危机和2020年的新冠肺炎疫情，总会加大基础设施投资以刺激国内需求和增加长期的发展韧性。在1997年至2010年间，中国基础建设投资增速达到约25%每年的水平(Zhang et al., 2013: 91)。
　　相反，基础设施建设的不足则极大阻碍了一个国家的发展。一份2014年的世界银行研究表明，在非洲的大多数地区，贫乏的基础设施建设每年给国家减少了2%的经济增长，也使地区内商业生产力减少了40%(Dr. Ibrahim Mayaki, 2014)。
　　基础设施对经济发展的影响主要体现在如下方向：
　　一是降低成本。譬如Li具体研究了兰州-新疆铁路建设前后的贸易对比发现，在铁路建成的三年内，铁路线向东的贸易量增加了约40%而贸易成本降低了30%。这意味着对这笔投资的社会回报率达到了30%每年。Hummels表示1950至1998期间，像是空运和海运这类为跨国贸易提供更快速的交通运输方式所带来的成本降低相当于将制造业关税从32%降至9%(2010)。另有研究表明通过基础设施建设降低10%的贸易成本可以增加约20%的出口(Limão and Venables，2001)。
　　二是增加社会福利。因为基础设施作为公共物品非排他性和非竞争性的特性，绝大多数人都能享受这些工程带来的好处，而个人获得的福利不会因为使用者的增加而减少，这有利于社会整体福利的提升(Trade and Development Report 2018)。在研究巴西、墨西哥和秘鲁这三个国家的基础设施投资与社会福利关系时，我们发现当我们将基础设施建设投资提升至GDP的10%时，社会福利值相比于这三个国家的原始水平增长2-6%(Felix K. Rioja，2001)。同时，联合国发表的研究表明，在发展中国家优先建设农村地区的二级公路跟高速公路相比有着更高的收益成本比(United Nations, 2016)，且更能通过帮助广大农村人口融入市场和接触相关知识(Schweikert and Chinowsky, 2012)，为他们增加经济机会、提高收入，从而降低不平等和增加社会整体福利。
　　三是促进地区整体增长与增加对内陆国家的额外增益。在同一地区，溢出效应使得技术、知识的传播和转移伴随着国家间的贸易合作。而因为落后的经济体向上填补缺口的速度更快，所以溢出效应的影响能快速缩小区域内的发展差距，从而促进区域性的整体发展。有研究表明，邻国1%的经济增长可以促进本国0.4-0.7%的经济增长(Easterly and Levine，1998)。而这样的增益效果对于资源稀缺或缺乏入海口的国家尤其显著，这是因为这些地理条件的限制减少了它们获得地区外的接触和贸易机会(Collier and O'Connell，2007)。当今世界上很多发展中国家都有着这样的地理条件限制，因而基础设施建设有着额外的国际发展意义。这一点在交通与通讯业表现更为明显。当与区域性贸易一体化相结合时，交通与通讯业类的基础设施对于溢出效应的影响巨大，因为它们能通过减少成本、增加贸易来帮助内陆国家加快知识与技术的转移，从而更好的吸收邻国溢出的利益。
　　不过尽管学界对于基础建设发展投资抱有很高期待，并有无数研究阐明了其对于社会经济、人民福祉等方面的积极作用，整个研究体系依然不够完善。基建影响的深度和广度都缺乏精密的测算和业内的共识。这主要是因为基础设施的定义和单位不统一，项目种类繁多、质量各异，融投资数据难以获得和收集(Elburz et al., 2017)，优先顺序、配套性和使用性都对其价值结果影响巨大，且影响是非线性的，中长期难以测算等等。
　　二、基础设施升级的方向与路径
　　当前社会面临着来自于环境、气候的重大挑战。伴随着气候变化，近些年全球发生了越来越多的极端天气和自然灾害。从巴西亚马逊和澳大利亚大火到席卷欧洲和中国南部的暴雨山洪，都对基础设施的防御能力和功能性提出了考验。OECD模型发现大型洪水可能对巴黎造成的伤害中30-55%会由基础设施部分承受，而由此导致的交通与电力上的破坏约导致35-85%的商业损失(Policy Perspectives:Climate-resiliant infrastructure)。相比于洪水造成的直接损失，基础设施的能力减弱与功能性破坏才是商业损失的主因。
　　在应对气候变化成为国际挑战共识的背景下，基础设施的提升也面临巨大挑战。
　　一方面应提升防御能力和增加灵活性、适应性，以更好地应对自然的不断挑战并稳固经济。研究表明，基础设施的升级不应只注重更高的数量与更强的力量。灵活性与适应性在气候变化的大环境下尤其重要。这是因为未来的气候变暖程度及其环境影响在很大程度上存在未知性和不确定性。其对全球宏观上的影响容易定性，但是对地区性微观的影响难以定量(Policy Perspectives: Climate-resiliant infrastructure)。因此基础设施的升级需要积极考虑灵活多变的特质，从而增强其适应性以可持续地应对未来几十年难以预料以及多变的气候变化与风险。例如，能够在强降雨时有着雨水管理功能的吉隆坡交通隧道就是一个基础设施多功能性和灵活可适应性的展现。同时我们也要考量气候变化导致的直接经济威胁。如迈阿密2018年通过的价值五亿美金的公共设施升级计划提高抽水能力和提高路面，从而在海平面持续上升的背景下更好地保护沿海资产(Chester，2018)。
　　另一方面应注重节能减排与绿色环保，以减少对环境的持续性伤害及其对人类社会的进一步威胁，也利用新能源与科技推动经济的绿色转型与发展。大规模的基础建设有着大量能源需求。在谋求通过基础设施升级来减少气候变化对人类社会生活的负面影响时，需要额外注意不让基础设施的建设与升级本身加重环境与气候问题，譬如交通业贡献了全球23%的二氧化碳排放量，是气候变化的元凶之一(Levinson, 2019)。近些年，中国大力发展太阳能与风能，并成功将其成本降至煤炭类能源的水准，从而帮助减少对高排放能源的依赖，减少温室气体的排放。美国也在2021年第一季度投入了800亿美元用于各类可持续性基建项目，而其中风能与太阳能类占比最高，共达到约90%(Rautmann et al.，2021)。而更高质量，更可持续性的基础设施不但帮助抵御经济风险，还前摄性的推动经济发展。在韧性建设上每投入1元约能通过减少维护修缮等成本带来4元的回报(Hallegatte，2019)。这样的可持续性建设可以在长期使得投入产出比高于传统高耗能的基础设施，且避免在使用过程中和荒废以后给环境和经济造成额外的负担(Fay et al., 2019)。
　　三、发展中国家基础设施升级的主要难点
　　尽管发展中国家通过基建促进经济增长的潜力很大，却有很多困难与阻碍。
　　一是发展中国家原始的基建设备缺口很大。哪怕是在最基础的道路建设方面，欧洲发达国家的平均水平是每100平方千米约120km的道路铺设。而这一数据在亚洲约为20km，且东亚地区与亚洲其他地区差异巨大，更有甚者在拉丁美洲和非洲，这一数字在5km以下。在能源使用上，东南亚、南亚和撒哈拉以南非洲地区平均能够使用清洁燃料烧饭和管道用水的人口不到一半(UNCTAD，2018)。这意味着无数发展中国家甚至无法满足绝大多数民众最基础的生存需求，遑论更新升级旧有的基建以应对新的挑战。同时巨大的基建缺口意味着，即使修建了部分可持续性的基础设施也缺乏足够的规模和配套性来帮助其价值最大化。
　　二是发展中国家资源匮乏、资金困难。发展中国家的基建需求巨大，这对国家现有的资金与资源提出了很高的要求。不少发展中国家的通病如政府效率低下、机构力量薄弱、伴随着政治腐败就更加重了这些国家资源与资金的匮乏。私人资本投入基础设施建设也有着很多问题。有经济利益驱动的国家和领域能吸引大量投资，而别的有着同等甚至更大需求的地区和领域则不被资本青睐。如交通与新能源领域回报收益较快、发展迅猛，而应对气候变化所需要的如建设海堤、防洪设施、和保护环境所要求的如湿地等自然基础设施通常无利可图，无法直接拉动经济，也就吸引不了投资(Policy Perspectives:Climate-resiliant infrastructure)。相对的，同为发展中国家，绝大多数的投资都流入了中等收入的“新兴市场”，而真正最穷苦落后的地区无人问津。2011-2015年间，在全球最贫穷的56个国家中仅有24个国家有私人资本介入的基建项目。而在这其中，地区间的差异也很大，仅老挝一国便占据了1/3的对于最贫穷国家的民间资本投资(Moore，2018)。更可持续性的基础设施前期投入高、收益慢，这使得为应对环境考验而追求速度和大规模建设的发展中国家雪上加霜(Financing for Sustainable development Report, 2020)。
　　三是缺乏政治激励与魄力，没有综合统筹的发展规划。政治上的落后与政府的无能也极大阻碍了很多发展中国家发展、升级基础设施。为求快速的政绩回报，发展具有长远眼光、可持续性的基础设施不是一件政治上讨喜和受欢迎的事。国家领导人受限于任期和竞选等因素通常缺乏长远眼光，不能将基建融入国家长期发展的一部分(UNCTAD Report 2018)。这使得各地的基础设施无法相互配合、完善，在设施配套性极为重要的背景下，大大降低了基础设施建设的实用性。同样的心理和政治因素也适用于基建升级和可持续性。因为政治体系的设计缺乏相应的政治激励去防患于未然，在很多发展中国家，可持续性基建无法得到足够的政治重视和政府推进。
　　所以我们看到，很多发展中国家政府内没有足够的转型动力，也缺乏资源与资金去推动基础建设的升级发展；民间和外部的资金也缺乏强有力的利益驱动，即使资本进入也发展不均衡，甚至误导国家的发展方向。而这样的难点在巨大的基建缺口和急迫的基建需求下被无限放大，使得一些技术上的进步和国际社会的支持显得杯水车薪。
　　四、以可持续融资推动基础设施升级的实施建议
　　鉴于发展中国家政府力量薄弱、公共资源与资金不足，私人投资分布不均的情况，我们需要调动与激励民间资本，并提供政治动机促进公共投资推进基础设施升级才能更好的推行韧性发展，以应对气候与转型风险。可持续性融资对吸引民间与海外资本和提高对于韧性基础设施的公共投资都起着关键性作用，具体方式可分为：
　　一是建立一个系统性降低风险、增加韧性的可持续金融框架。在气候变化改变全球性风险的当下，其影响范围是跨公司、跨行业、跨国家的。因此，传统的个案处理的风险评估与管理不再适用，金融机构需要建立起框架，重新审视系统性风险，并提高其自身应对能力。同时，升级基础设施的一大难点在于风险的未知，也可以通过这个框架的设立得到缓解。2015年日本的仙台减灾纲领便强调了在考虑传统的纯自然灾害外，还应涵盖人为的、科技的、环境的及生物性的灾害。简单的事后灾难事件管理也拓展为减少现存风险、预防新风险的产生与管理剩余风险这三个维度并行的系统性风险管控模式(Implementation of the Sendai framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030)。这样的韧性考量能更好的使得基础设施在危机前保持基本的功能性并事后快速恢复，同时在冲击中不断学习和适应新的环境与要求(Financing for Sustainable Development Report 2021)。
　　二是设置可持续性与韧性基础设施的投融资激励机制。针对大多数私人投资者不重视可持续发展目标，只看重眼前经济利益的现状，金融机构可以提高项目的质量管理，提供韧性基础设施融资的标准与规定，介绍帮助适应与缓解气候变化的资产管理等方式加大监管、激励的力度与范围，从而推动升级基础设施的投资(Managing Infrastructure for Sustainable Development-A Handbook for Local and National Governments，2021)。
　　三是充分利用国际组织与发展银行的投资管理平台吸引海外投资并为国内公共投资提供政治动机。国际上已经出台了很多支持可持续基础设施的框架与规范，发展中国家可以积极合作，如提高气候风险披露、融合欧盟分类法、申请科技支持与投资政府能力建设等帮助发展有着风险指引的韧性基础设施项目(Coalition for disaster Resilient Infrastructure)。同时与国际接轨，并使用国际标准提升国内韧性发展能够降低主权国家的借贷成本，增加国际间合作与信任，并降低陷入债务陷阱与危机的可能。对气候风险的脆弱性会大大增加一个国家的借贷成本。有研究表明，对于暴露高度气候风险的国家，其主权债券收益有275%的保费(Financing for Sustainable Development Report 2021)。所以通过可持续融资推动基础设施升级可以使得低成本借贷与投资刺激之间互相作用，形成良性循环，对国家长期发展有利，是一个能激励基础设施升级中公共投资的方式。
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