危废监管和利用处置能力改革的八个重点

2021年5月25日，中国政府网发布了《国务院办公厅关于印发强化危险废物监管和利用处置能力改革实施方案的通知》（国办函〔2021〕47号），要求各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构认真组织实施《强化危险废物监管和利用处置能力改革实施方案》（以下简称《改革方案》。

《改革方案》是加强危险废物监管和利用处置能力的重要举措，也是健全危险废物监管体系，严守危险废物环境与安全风险底线的行动指南。

出台《改革方案》，对贯彻落实习近平生态文明思想和党中央有关决策部署，推进生态文明建设，打赢污染防治攻坚战具有重大意义，非常必要。特别是在当前抗击新冠肺炎疫情的重要时期，出台《改革方案》，强化对包括医疗废物在内的危险废物的监管和利用处置能力改革，非常及时。

《改革方案》体现了新形势下危险废物污染环境防治成功经验，突出问题导向，回应公众期待，满足实践需求，健全长效机制，制度规范可行，坚持精准治污、科学治污、依法治污，用最严格制度最严密法治保护生态环境，对加强疫情防控，打赢污染防治攻坚战，必将发挥积极作用。

《改革方案》规定了有关危险废物监管和利用处置的十条30项措施。这些要求和具体措施，需要关注的重点有哪些？

重点1 加强对危险废物污染问题的督察

中央生态环境保护督察制度经历了从“督企”到“督政”，再到“党政同责”的中央环保督察之演变历程，在督促地方党委政府履行环境保护职责、解决生态环境突出问题上取得了较大成效。

《改革方案》吸收中央生态环境保护督察的好经验，在第28项措施中明确，在中央和省级生态环境保护督察中加大对危险废物污染环境问题的督察力度，对涉危险废物环境违法案件频发、处置能力严重不足并造成环境污染或恶劣社会影响的地方和单位，视情开展专项督察，推动问题整改；对督察中发现的涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题线索，按照有关规定移送纪检监察机关；对其他问题，按照有关规定移送被督察对象或有关单位进行处理。

重点2 明确企业法人代表是第一责任人

现行法律中，要求承担环保和安全相关责任的主体，一般都是由企业主要负责人担责，例如《环境保护法》相关条款要求“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”担责；《安全生产法》要求“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责”；《刑法》里涉及追究企业环保和安全相关刑事责任的表述为“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”。

根据最高人民法院和最高人民检察院关于“直接负责的主管人员”和“其他直接责任人员”的司法解释，“直接负责的主管人员”是指生产经营单位的负责人、管理人员、实际控制人、投资人，“其他直接责任人员”是指对安全生产设施或者安全生产条件负有管理、维护职责的人员。

也就是说，法律法规中的“直接负责的主管人员”，即为企业的董事长、主要负责人、法定代表人、实际控制人等。“其他直接责任人员”就是企业的副总经理、部门负责人、车间主任等。

但是，大多数人并不了解有关的司法解释，仅从字面上去理解“直接负责的主管人员”和“其他直接责任人员”，造成对法律的威慑力了解不够。

因此，新修订的《固体废物污染环境防治法》（以下简称新《固废法》）第八章“法律责任”部分，涉及危险废物相关违法行为责任，直接写明由法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员担责。这也是首次在生态环境法律中写明对法定代表人、主要负责人追究法律责任。

为落实好新《固废法》，《改革方案》进一步明确，危险废物产生、收集、贮存、运输、利用、处置企业等危险废物相关企业的主要负责人（法定代表人、实际控制人）是危险废物污染环境防治和安全生产第一责任人，严格落实危险废物污染环境防治和安全生产法律法规制度。

根据法院对江苏响水“3·21”特大爆炸事故的判决，天嘉宜公司总经理、法人代表被判有期徒刑20年，倪家巷集团（天嘉宜的控股公司）原任及现任董事长分别判处有期徒刑12年和13年，天嘉宜公司副总经理、安全总监兼总工等4人被判9年至6年不等有期徒刑；硝化车间主任等2人被判8年和6年有期徒刑。安全科科长和5名安全员被判5年至1年6个月不等有期徒刑。

从法院的判决也可以看出，董事长、总经理、法人代表是对企业违法行为承担首要责任的人员。

重点3 危废相关企业要投保环境污染责任保险

新《固废法》第九十九条要求，收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位，应当按照国家有关规定，投保环境污染责任保险。

《改革方案》在第6项举措中要求，危险废物产生、收集、贮存、运输、利用、处置等相关企业要依法依规投保环境污染责任保险，并明确此项工作由生态环境部、银保监会等按职责分工负责落实。

环境污染责任保险，也称环责险，是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险。具体来说，收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位作为投保人，依据保险合同按一定的费率向保险公司预先交纳保险费，就可能发生的环境风险事故在保险公司投保，一旦发生污染事故，由保险公司负责对污染受害者进行一定金额的赔偿。

2018年6月24日公布的《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出，推动环境污染责任保险发展，在环境高风险领域建立环境污染强制责任保险制度。

在前期试点实践经验基础上，落实新《固废法》要求，《改革方案》明确要求产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位，要按照国家法律法规的规定投保环境污染责任保险，为有效防控危险废物污染环境与安全风险，切实维护人民群众身体健康和生态环境安全，提供了有力的制度保障。

重点4 动态调整国家危险废物名录

新《固废法》第七十五条规定，国务院生态环境主管部门应当会同国务院有关部门制定国家危险废物名录，规定统一的危险废物鉴别标准、鉴别方法、识别标志和鉴别单位管理要求，并明确要求国家危险废物名录应当动态调整。

《改革方案》在第8项举措中要求，完善危险废物鉴别制度，动态修订《国家危险废物名录》，对环境风险小的危险废物类别实行特定环节豁免管理，建立危险废物排除管理清单。同时还要求，2021年底前要制定出台危险废物鉴别管理办法，规范危险废物鉴别程序和鉴别单位管理要求。这些都是落实新《固废法》要求的具体举措。

2020年11月27日，生态环境部与国家发展改革委、公安部、交通运输部、国家卫生健康委等5个部委联合发布了《国家危险废物名录（2021年版）》（以下简称《名录》），已于2021年1月1日起施行。新《名录》是对《国家危险废物名录（2016年版）》的修订版，本次修订增加了一条为第七条，规定“本名录根据实际情况实行动态调整”。

危险废物种类繁多、性质复杂、变化频繁。因此，《名录》有必要依照行业发展水平动态进行调整，在保持《名录》基本体系框架不变的基础上，对出现的问题及时开展调研，做出明确判断，按需要解决问题的轻重缓急，及时修订、补充和完善名录。

未来，随着危险废物鉴定基础研究工作能力不断加强、鉴别工作经验不断积累，将基于研究成果、实际情况和相关工作基础，重点针对实践中反映较为集中的问题进行修订，并对部分产生特性和危险特性已经清楚的危险废物进行修订。通过常态化修订工作机制对《名录》进行动态调整，为进一步加强危险废物监管，做好技术支持。

重点5 强化危险废物集中处置设施建设

新《固废法》第七十六条规定，省级政府应组织有关部门编制危废集中处置设施、场所的建设规划，科学评估危废处置需求，合理布局危废集中处置设施、场所。并强调，相邻省、自治区、直辖市之间可以开展区域合作，统筹建设区域性危险废物集中处置设施、场所。

因此，《改革方案》在第六条中提出要“提升危险废物集中处置基础保障能力”，并具体提出第15项、第16项举措，即强化特殊类别危废处置能力，以及推动省域内危废处置能力与产废情况总体匹配。

强化特殊类别危废处置能力，即由国家统筹，按特殊类别建设一批对环境和人体健康威胁极大危险废物的利用处置基地，按区域分布建设一批大型危险废物集中焚烧处置基地，按地质特点选择合适地区建设一批危险废物填埋处置基地，实现全国或区域共享处置能力。

推动省域内危废处置能力与产废情况总体匹配，要求各省级政府开展危险废物产生量与处置能力匹配情况评估及设施运行情况评估，科学制定并实施危险废物集中处置设施建设规划；2022年底前，各省（自治区、直辖市）危险废物处置能力与产废情况总体匹配。

以上工作，《改革方案》均明确由各省级人民政府负责，国家发展改革委、财政部、自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部等按职责分工负责。

《改革方案》第20项举措还提出，要建立危险废物集中处置设施、场所退役费用预提制度，预提费用列入投资概算或者经营成本；完善危险废物处置收费制度，制定处置收费标准并适时调整；在确保危险废物全流程监控、违法违规行为可追溯的前提下，处置收费标准可由双方协商确定。

重点6 加强危险废物收集转运利用的过程监管

《改革方案》在第四条中提出，要“强化危险废物收集转运等过程监管”，并具体提出第11项、第12项举措，即推动收集转运贮存专业化，以及推进转移运输的便捷化。

推动收集转运贮存专业化，即支持危险废物专业收集转运和利用处置单位建设区域性收集网点和贮存设施，开展小微企业、科研机构、学校等产生的危险废物有偿收集转运服务；开展工业园区危险废物集中收集贮存试点；鼓励在有条件的高校集中区域开展实验室危险废物分类收集和预处理示范项目建设。

推进转移运输的便捷化，就是要建立危险废物和医疗废物运输车辆备案制度，完善“点对点”的常备通行路线，实现危险废物和医疗废物运输车辆规范有序、安全便捷通行；根据企业环境信用记录和环境风险可控程度等，以“白名单”方式简化危险废物跨省转移审批程序。维护危险废物跨区域转移公平竞争市场秩序，各地不得设置不合理行政壁垒。

《改革方案》在第18项举措中，明确促进危险废物利用处置企业的规模化发展、专业化运营，并要求新建危险废物集中焚烧处置设施处置能力原则上应大于3万吨/年，控制可焚烧减量的危险废物直接填埋，适度发展水泥窑协同处置危险废物。

《改革方案》还在第19项举措中，明确提出在环境风险可控的前提下，探索危险废物“点对点”定向利用许可证豁免管理；建立健全固体废物综合利用标准体系，使用固体废物综合利用产物应当符合国家规定的用途和标准。

重点7 应对疫情加强医疗废物监管

当前，及时处理医疗废物是一个非常重要的环节。根据疫情防控要求，《改革方案》落实新《固废法》对医疗废物监管的新要求，提出了更为具体的措施：

新《固废法》已于2020年9月1日起施行，其中明确要求“县级以上地方政府应当加强医疗废物集中处置能力建设。”

《改革方案》首先在开篇“总体要求”的工作目标中，明确提出“基本补齐医疗废物收集处理设施方面短板，县级以上城市建成区医疗废物无害化处置率达到99%以上。”

新《固废法》要求医疗卫生机构应当依法分类收集本单位产生的医疗废物，交由医疗废物集中处置单位处置，并要求医疗废物集中处置单位应当及时收集、运输和处置医疗废物。

《改革方案》在第17项举措中，要求“各地级以上城市应尽快建成至少一个符合运行要求的医疗废物集中处置设施。2022年6月底前，实现各县（市）都建成医疗废物收集转运处置体系。”并鼓励发展移动式医疗废物处置设施，为偏远基层提供就地处置服务。

新《固废法》要求，重大传染病疫情等突发事件发生时，县级以上政府应当统筹协调医疗废物等危险废物收集、贮存、运输、处置等工作，保障所需的车辆、场地、处置设施和防护物资。卫生健康、生态环境、环境卫生、交通运输等主管部门应当协同配合，依法履行应急处置职责。

《改革方案》在第八条中提出，要“建立平战结合的医疗废物应急处置体系”，并具体提出第22项、第23项举措，即完善医疗废物和危险废物应急处置机制，以及保障重大疫情医疗废物应急处置能力。

完善医疗废物和危险废物应急处置机制，即要求县级以上地方政府将医疗废物收集、贮存、运输、处置等工作纳入重大传染病疫情防控领导指挥体系，强化统筹协调，保障所需的车辆、场地、处置设施和防护物资。

保障重大疫情医疗废物应急处置能力，具体要求各设区的市级政府在2021年底前，应至少明确一座协同应急处置设施。同时，明确这一设施应急状态的管理流程和规则，列入协同应急处置设施清单的设施，根据实际设置医疗废物应急处置备用进料装置。

重点8 严厉打击涉危险废物违法行为

《改革方案》在第13项举措中要求，强化危险废物环境执法，将涉及危险废物污染环境的相关违法行为，作为生态环境保护综合执法重要内容；对非法排放、倾倒、收集、贮存、转移、利用、处置危险废物等环境违法犯罪行为，予以严厉打击；对于自查自纠并及时妥善处置历史遗留危险废物的企业，依法从轻处罚。

新《固废法》明确了“污染担责”原则，要求产生固废和危废的单位和个人，对所造成的环境污染依法承担责任。这个责任包括行政责任、民事责任和刑事责任。

行政责任就是由生态环境主管部门和其他负有生态环境监督管理职责的部门，依法对企业违法行为而执行的行政处罚。具体来说，就是对企业责令改正、按天计罚、处以罚款、没收违法所得，以及责令停产整治、停业关闭等。

民事责任就是企业根据民法所承担的对其不利的民事法律后果或者基于法律特别规定而应承担的民事法律责任。具体来说，就是企业违反《民法典》《侵权责任法》《环境保护法》等有关法律法规规定，因污染环境和破坏生态对他人造成了损害，承担损害赔偿的侵权责任。

刑事责任就是企业以及企业负责人因实施犯罪行为应当承担的法律责任，按《刑法》的规定追究其法律责任。需要特别强调的是，一些有关危废的违法行为，不仅违反《固废法》的要求，还触犯《刑法》构成了犯罪，依法要追究刑事责任。

例如，非法排放、倾倒、处置危险废物达到三吨（含三吨）以上的，无危险废物许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的；明知他人无危险废物许可证，向其提供或者委托其收集、贮存、利用、处置危险废物的；通过暗管、渗井、渗坑、裂隙、溶洞、灌注等逃避监管的方式排放、倾倒、处置危废的；或者二年内曾因非法排放、倾倒、处置危废受过两次以上行政处罚后又再犯的，根据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》规定，都被认定为构成环境犯罪，按照《刑法》第三百三十八条“污染环境罪”定罪处罚，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处罚金；同时构成《刑法》第二百二十五条“非法经营罪”的，依照处罚较重的规定定罪处罚。如果还触犯了《刑法》第一百二十五条“非法储存危险物质罪”的，也要依法定罪处罚。

如果企业因为非法处置危废造成严重环境污染后果，尚不构成犯罪的，还要按照新《固废法》第一百二十条的规定，由公安机关对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员处十日以上十五日以下的拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下的拘留。

在生态环境领域的损害赔偿责任中，还有一个非常特殊的环境公益诉讼，即《环境保护法》《民事诉讼法》授权环保社会组织，《行政诉讼法》授权检察机关，可以对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，向人民法院提起诉讼，让污染者作出污染损害赔偿，用于修复被其污染的生态环境。

2016年2月，向腾格里沙漠排污的8家企业，被环保社会组织向法院提起公益诉讼。2017年8月28日，法院判决这8家企业承担5.69亿元用于修复和预防土壤污染，并承担环境损失公益金600万元。

所以，《改革方案》在第13项举措中要求，实施生态环境损害赔偿制度，强化行政执法与刑事司法、检察公益诉讼的协调联动。

以上关于危险废物污染环境担责的行政责任、民事责任、刑事责任的组合拳，是企业一定要注意的红线，尤其是刑事责任，是企业需要高度重视的高压线。

作者系武汉大学环境法博士，单位系生态环境部核设施安全监管司政策与技术处