常纪文：“十四五”生态环境政策和法制宜增强针对性和灵活性

摘要：“十三五”时期，我国通过政策和法制改革有效地促进了污染防治和生态环境保护工作。“十四五”时期，须进一步加强政策和法制的针对性和灵活性，从充分性和均衡度两个方面提升我国区域、流域和行业生态环境国家治理的综合绩效。为此，需要发挥党内法规和国家立法的相互支持作用，促进国家立法的有效实施；中央与地方签订行政协议，调动地方深入开展生态环保工作的积极性；推进流域与区域的专门立法或者协同立法，通过体制制度和机制的集成创新促进实际问题的解决；按照流域与区域生态环保目标设立生态环境标准，体现生态环保工作的针对性和因地制宜性；实行“法定义务+企业承诺”履行制度，因企制宜地落实各生产经营单位的生态环保责任；国家需要总结和推广一些地方探索和有效实施的灵活性工作制度，并发挥市场机制对生态环境资源和生态环保产业发展的调节作用。

引言

“十三五”时期，我国在污染防治和生态环境保护方面取得了巨大的成效。目前，全国各地蓝天多了，碧水多了，土壤污染的风险也得到有效遏制。究其原因，除了得益于地方党委和政府以保护优先、绿色发展为导向的积极作为，还得益于政府严格的执法监察和严厉的法律制裁，使各行各业全面遵守生态环保法律法规。以前我国也有严格的生态环境法律法规规定，但“十三五”期间生态环境法律法规的实施成效之所以大幅提升，主要原因是在党中央的统一领导下，从党内法规和国家立法两个方面建立了生态环保评价考核和责任追究机制，如创设了我国生态环保党政同责的体制，构建了中央生态环保督察制度，实施了生态环保专项督察机制，健全了史上最严格的生态环境法律法规体系，倒逼地方各级党委和政府有效贯彻实施法律法规。这些政策和制度体现了中国特色社会主义的生态和法治智慧，但是刚性色彩浓厚，其实施的针对性和灵活性不足，多多少少地产生了“一刀切”等问题。“十四五”时期，我国既要为2035年美丽中国基本实现的目标开好头，也要为兑现2030年碳达峰的目标奠定坚实的基础，须从均衡性方面提升全国生态环境国家治理的总体绩效，从充分性方面提升一些区域、流域和行业生态环境国家治理的综合绩效。为此，需进一步改革，使政策和法制在普适性的基础上，更具实施的针对性和灵活性，体现区域、流域、行业生态环境保护和绿色发展的实际需求。

1健全党内法规和国家立法相互衔接的法制体系，促进国家立法的有效实施

按照党的十八届四中全会《决定》和党的十九届四中全会《决定》的规定，国家立法和党内法规均属于中国特色社会主义法治体系的有机组成部分。“十三五”时期，中共中央、国务院或者中共中央办公厅、国务院办公厅立足于中国特色的政权运转体系，发挥党内法规和国家立法的相互支持作用，联合出台了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《生态文明建设目标评价考核办法》《中央生态环境保护督察工作规定》等文件。这些文件兼具中央党内法规和国家行政法规或者规章的功能，既在党内有组织规则实施力，也在国家层面具有法制实施力，对于破解国家生态环保法律法规难以充分和有效实施的问题、缓解我国生态环境形势严峻的局面起了撬动作用。

“十四五”时期，需针对国家生态环境法律法规实施成效不足的环节，如环境行政许可、环境行政执法、环境行政决策、环境保护社会协商、环境保护区域和流域协作、环境保护区域和流域立法、环境保护违法事件量化追责等，按照党政机构和领导干部的职责分工，分别在中央党内法规和国家法律法规中做好衔接性的规范构建和创新工作。对于地方法规规章实施中存在的具体问题，以及地方生态文明体制改革中需打通的“肠梗阻”问题，按照党政机构和领导干部的职责分工，分别在省级党内法规和地方法规规章中做好规范构建和创新工作，改革、优化体制、制度和机制，细化所有责任方的职责，加强评价考核和监督追责，确保国家和地方法制得到整体和充分的实施。对于地方生态文明体制改革涌现的好经验、好做法，也可以通过地方党委与地方政府联合发文予以巩固和发展。

2中央与地方签订行政协议，调动地方深入开展生态环保工作的积极性

由于各地的生态环境本底不同、产业基础不同、经济和社会条件不同，因此产生的生态环境问题和问题的解决能力具有区域性和流域性。目前，有的地区结构性污染重，经济和技术能力不足，转型压力大，凭借自己的能力达到国家设定的生态环保目标有难度，而有的地区经济相对发达，产业相对高端，实现国家设立的生态环保目标却很容易，因此可深挖这两类地区温室气体减排和污染物减排的潜能。为此，须在国家法律法规规定的强制措施基础上，发挥中央与地方之间行政协议的激励作用。

“十三五”时期，生态环境部与一些省级人民政府签订了加强生态环保和促进绿色发展的行政协议。如2018年12月27日，生态环境部与海南省政府签订《全面加强海南生态环境保护战略合作协议》，开展海南生态环保顶层设计、打好污染防治攻坚战、绿色经济高质量发展、生态系统保护与修复等九个方面的合作，共同推进国家生态文明试验区建设，提升海南自由贸易试验区和中国特色自由贸易港的绿色发展水平。在具体措施方面，生态环境部支持海南省按照打好打赢污染防治攻坚战的要求制定相关行动方案，补齐环境基础设施短板，指导海南省落实中央环保督察整改方案，推进解决生态环境难点问题。作为对海南省积极开展“多规合一”、加强污染治理、推行“削煤减油”、提前实施“国六”标准、科学合理控制机动车保有量、推广新能源和清洁能源汽车、全面限塑、积极探索“零碳岛”建设的国家回报，生态环境部支持海南大气、水、土壤、农村环境整治、近岸海域等环境保护专项资金项目建设，指导海南省推进生态环境信息化能力建设。再如2019年3月15日，生态环境部与江苏省人民政府在京签署共建生态环境治理体系和治理能力现代化试点省的合作框架协议。又如2020年6月10日，生态环境部与山东省人民政府在京签署统筹推进生态环境高水平保护与经济高质量发展战略合作框架协议。这一协议就是通过生态环境部的指导，在制度体系的构建、产业绿色发展、能源结构优化调整、交通运输转型升级、农业农村绿色循环发展、生态环境高水平保护等方面开展合作，进而优化山东省的产业结构，整合工业产能，提升工业品质，加强基础设施建设，开展生态修复，既实现生态环境高水平保护的目的，也达到经济高质量发展的预期。

“十四五”时期，需要总结这些协议的实施对于生态环境国家治理，对于依法、科学、精准治污，以及对于促进地方绿色发展的作用，力争形成一套可复制、可推广的模式。实施该模式时，可考虑约定省域生态环境高质量保护目标和相应的奖惩措施。奖励措施包括生态环境部需兑现的具体优惠政策和资金奖励措施，惩戒机制包括负面评价、区域限批、生态补偿和专项奖励资金扣罚等。如果可能，可以邀请中共中央组织部作为协议实施的监督方，督促地方落实生态环保约定目标的实现情况。

3推进流域与区域的专门立法或者协同立法，通过体制、制度和机制的集成创新促进实际问题的解决

2011年3月10日，时任全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议第二次全体会议上宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。2014年4月，全国人大常委会修订《环境保护法》后，中国的生态环保法律体系进入以生态文明为指导的全面升级时代。“十三五”期间，《土壤污染防治法》《生物安全法》得到制定，《水法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《海洋环境保护法》《野生动物保护法》《环境影响评价法》《森林法》等法律得到修订。发达国家和地区的经验共同表明，生态环境法律框架体系建成后，生态环境领域的立法将进入应用立法即按需立法的时代，即现有的普适性一般立法如无法解决具体领域、区域和流域的特殊生态环境问题，则应当对现有立法规定的体制、制度和机制开展整合甚至集成创新。例如，设立符合各流域和区域生态环保目标与区域定位的生态环保产业准入负面清单，体现其因地制宜性、可适用性、可操作性和有效性。基于这个思路，我国在“十三五”时期启动了《长江保护法》、国家公园法、海南自由贸易港法等具体流域和区域生态环保和绿色发展的专门立法工作。以2020年12月通过的《长江保护法》为例，该法的条文对现有的体制、制度和机制开展了统筹整合和集成创新，切合了长江流域地域广阔、生态环境基础不一、经济社会发展条件不一、生态环境问题复杂，且解决生态环境问题、促进绿色发展难度大等实际，符合确保长江不搞大开发、共抓大保护的国家要求。

“十四五”时期，需要巩固和推广《长江保护法》的制定经验，针对黄河、淮河、辽河、松花江、海河、太湖等大江大河大湖的特殊生态环保和绿色发展问题，在国家层面制定专门法律或者条例，如制定黄河保护法（或者为黄河法、黄河流域生态保护优先和高质量发展促进法）、淮河保护法、辽河保护法、松花江保护法、海河保护法；针对京津冀地区、长三角地区、汾渭平原、成渝地区，在国家层面制定区域性的大气环境保护特别法，如京津冀地区大气环境保护法、长三角地区大气环境保护法、汾渭平原大气环境保护法、成渝地区大气环境保护法或者京津冀地区大气污染防治法、长三角地区大气污染防治法、汾渭平原大气污染防治法、成渝地区大气污染防治法。如果立法难度大，可以由国务院在各流域先行制定相关的条例。如果还有难度，可以学习京津冀地区北京、天津和河北三个省级人大常务委员会2020年协同制定并实施《机动车和非道路移动机械排放大气污染防治条例》的经验，构建一些共同或者协同的执法监管体制、法律制度和法律机制，开展协同立法和法律实施。

4按照流域与区域生态环保目标设立生态环境标准，体现生态环保工作的针对性和因地制宜性

为了促进全国生态环境保护工作的均衡性，须制定适用于全国范围的生态保护、生态修复、环境质量、污染物排放等标准。这一标准具有普适性，因而在一些生态环境基础较好的发达地区看来比较宽松，容易达到。对于一些生态环境基础薄弱的欠发达地区来说，全面达到有一定难度。全国的普适性标准有利于统一各省份的守法尺度，但不利于调动一些发达地区进一步提升生态环境质量的积极性。为此，《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等法律对于省级区域地方环境质量标准和污染物排放标准的制定权限做了规定。如《环境保护法》第15条和第16条规定，对于环境质量标准和污染物排放标准，省、自治区、直辖市人民政府对国家标准中未做规定的项目，可以制定地方标准；对国家标准中已作规定的项目，可以制定严于国家标准的地方标准。地方这两项标准应报国务院生态环境主管部门备案。对于一些跨省级行政区域的流域和空间区域，如长江、黄河、淮河、海河、辽河、松花江、西江、渭河和京津冀、长三角、汾渭平原、成渝地区等，国家普适性标准的适用难以体现这些具体流域和区域污染防治工作的难易程度；流域和区域内的一些省份实施了严格的地方标准，但是难以适用于流域和区域内的其他地区，难以全部提升全流域污染防治的整体要求。基于此，2020年生态环境部发布的《生态环境标准管理办法》规定了省（区、市）内的流域水环境质量标准和污染物排放标准，2020年制定的《长江保护法》规定了全流域的水环境质量标准和水污染物排放标准。但是《生态环境标准管理办法》的效力层级低，且仅适用于各省域内的河流或者河段，《长江保护法》规定的流域标准制定权具有个别性，难以适用于其他流域。

“十四五”时期，有必要修改《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《土壤污染防治法》等法律，规定生态环境部按照各跨省流域和区域的生态环保和经济社会发展等实际情况，制定适用于全流域和区域且严于国家标准的环境质量标准和污染物排放标准。至于更加严格的程度，取决于流域和区域的环境质量状况和经济社会发展整体水平。还可以针对大流域的跨省支流，规定严于干流标准的水环境质量标准和水污染物排放标准。各省级人民政府可以制定严于所处流域和区域生态环境标准的省级区域标准，可以针对省域内的跨市（州）河流和区域，制定比本省域普适性生态环境标准更严的环境质量标准与污染物排放标准。这样既有利于提升各流域和区域生态环保工作的充分性，减少全国普适性立法在流域和区域的实施成本，也有利于为一些新组建的流域生态环境执法机构统一执法尺度，开展全流域的生态环保执法和监察。京津冀、长三角、汾渭平原、成渝地区等跨省区域的碳排放强度标准和地区碳排放总配额，也可以参照上述方法制定。

5实行“法定义务+企业承诺”履行制度，因企制宜地落实各生产经营单位的生态环保责任

对于一些企业环境影响评价文件的审批和排污许可证、危险废物许可证的发放，既要遵守法律规定的强制要求，也要结合区域和流域内现实的生态环境容量和污染物处置能力。一些区域内剩余的生态环境容量资源和污染物集中处置资源已经有限，只有生产经营单位做出一些立法强制规定之外的额外承诺，如建设固体废物集中收集和处置设施、产能置换、煤炭等量替换、排污指标购买、产业转型升级、企业搬迁、全面守法、信息公开、重污染情况下限产停产等，生态环境主管部门才能批准企业的建设和运行。既然地方生态环境主管部门把紧缺的生态环境容量和土地等稀缺资源给予批准的企业，那么企业应当遵守自己作出的所有承诺，一旦违反承诺，就应当承担双方依法约定的强制性责任。

“十三五”时期，生态环境部和一些省域开展了有益的探索。如2020年3月，生态环境部印发了《关于统筹做好疫情防控和经济社会发展生态环保工作的指导意见》，将《建设项目环境影响评价分类管理名录》中17大类44小类行业纳入了环评告知承诺制审批改革试点范围。目前，北京等15个城市和浙江省试点了环评告知承诺制审批改革。江西则更进一步，在生态环境审批领域全面采取了承诺制，如2020年4月，江西省生态环境厅印发《江西省企业生态环境保护公开承诺制度（试行）》，要求本省排污企业就履行生态环保主体责任、执行法律法规和规范标准、落实各项管理制度等方面制定统一的承诺模板上做出承诺。该制度先行在年度重点排污单位推行。这项制度体现了生态环境法律法规实施的针对性和灵活性，为了在全国推广此法，李克强总理在2020年12月9日的国务院常务会议上，针对排污许可管理指出必须强化企业承诺制。

“十四五”时期，修改的生态环境法律法规涉及环境影响评价、生态环境许可证审批、企业整改验收等环节的规范时，建议普遍推行“法定义务+企业承诺”履行制度，将区域的生态环境管控实际与企业的实际情况相结合，既体现法律强制规定的普适性，又体现企业生态环境管理的差异化；既尽可能保障各企业正常开展生产经营活动，又提升区域生态环保的守法度。当然，在企业履行法律规定的强制性义务和自己依法依规作出的承诺外，也应鼓励企业自愿承担其他的生态环保责任，如减排更多的污染物、减少更多的化石燃料消费量、减少单位产品的碳排放量、公开非强制性公开的生态环境信息等。对于企业的这些自愿行为，生态环境主管部门应当制定相关的奖励措施。

6发挥市场调节的作用，总结和推广基层自治经验，促进生态环境国家治理

“十四五”时期，生态环境国家治理还可在以下两个方面体现更多的灵活性：一是进一步发挥市场机制对生态环境资源和生态环保产业发展的调节作用。例如，可以在需求量不一的省域间开展煤炭总量指标交易制度，盘活总量指标资源，在确保全国煤炭消耗总量得到有效控制的同时，提升交易双方的经济活跃度。对市场机制能调节的，政府可以建立规则予以指导；对市场机制失灵的，政府必须依据规则予以介入。只有这样，才能减少生态环境部门的监管成本和企业的守法成本，提升生态环境资源的配置效率。二是国家生态环境立法需要总结和推广一些地方创新的灵活性工作方法。如浙江省的生态环境议事厅是新时代国家和社会治理的一项创新，通过社区居民或者居民代表对具体生态环保事项的讨论和协商，既促进了执法监管部门的有效执法及企业自觉守法和改造提升，又提高了群众的生态环保意识；既改善了最普惠的生态环境民生福祉，促进了经济的发展，又把矛盾化解在了基层，促进了社会的和谐。“十四五”时期，建议修改生态环保法律法规，或者由生态环境等有关部门出台指导意见推广此做法，把握好协商的度，规范好协商的程序，衔接好议事与守法、执法的关系，促进生态环境国家治理的长效和规范化发展。