专家解读 | 落实“无废社会”战略 推进美丽中国建设

摘要：“无废社会”战略是我国建设生态文明、实现美丽中国的重要抓手。为落实和推进“无废社会”战略，需要在新修订的《固体废物污染防治法》基础上，针对固废类型和固废问题的特定阶段，制定符合特定情形的策略和措施。按照经济价值和环境风险两个维度评估不同类型的固废，构建政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的固废治理体系。按工业化、城镇化阶段，以美丽中国蓝图为指导，规划详细技术路线图和“无废社会”指标体系。建议当前应进一步完善固废分类体系，培育固废处理市场智能化和产业化发展，定期开展试点评估工作，推动全社会参与生活垃圾分类和进行多种固废处理，建设“无废社会”。  

近年来，建设“无废社会”已经成为我国固废治理的重要指引，也是建设生态文明、实现美丽中国的有力抓手。中国工程院在2017年提出《关于通过“无废城市”试点推动固体废物资源化利用，建设“无废社会”的建议》和《关于建设“无废雄安新区”的几点战略建议》，并获重要批示[1]。国务院办公厅于2018年印发了由生态环境部牵头制定的《“无废城市”建设试点工作方案》和《“无废城市”建设指标体系》[2-3]。2019年，生态环境部确定了深圳、包头、徐州、西宁等11个城市以及雄安等5个有代表性的新区/开发区作为“无废城市”建设试点。至此，我国“无废社会”战略从概念提出、战略研究到试点建设，正逐步走向战略实施和落实。  

我国“无废社会”战略以“无废城市”建设为核心，其中，特别强调城市垃圾分类和处理。2017年由国家发展改革委与住房和城乡建设部牵头，制定了《生活垃圾分类制度实施方案》[4]，并将全国46个主要城市列为强制分类试点城市。2019年7月，上海正式实施新版《上海市生活垃圾管理条例》。北京、深圳也先后于2020年5月、9月强制实施垃圾分类，各试点城市和省（区、市）纷纷加大垃圾分类力度，逐步落实和践行“垃圾分类就是新时尚”[5]。2020年4月29日，十三届全国人大常委会审议通过修订后的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》），对实现“无废社会”战略至关重要。《固废法》充分体现了“无废社会”的建设理念，进一步明确并细化了固废种类及其相应的防治制度，强化政府及其有关部门监督管理责任，对违法行为实行“严惩重罚”。明确国家推行生活垃圾分类制度，统筹城乡，加强农村生活垃圾污染环境防治，并强调个人、组织等全社会各组成部分对于固废治理的主体责任[6]。在《固废法》的指引下，“无废社会”战略成功与否关键在于具体落实。本文在讨论“无废社会”概念的内涵和“无废社会”战略内容的基础上，针对战略实施阶段的任务和特征提出政策建议。  

厘清“无废社会”概念和实质  

2017年，杜祥琬院士等提出建设“无废雄安新区”的战略建议，并进一步定义了“无废社会”概念[7]，认为“无废社会”即“通过创新生产和生活模式，构建固废分类资源化利用体系等手段，动员全民参与，从源头对废物进行减量和严格分类，并将产生的废物，通过分类资源化实现充分甚至全部再生利用，使整个社会建立良好的废物循环利用体系，达到近零废物排放，实现资源、环境、经济和社会共赢”[7]。其本质是循环经济加循环社会[8]。其内涵是形成绿色循环发展的生活方式，以及固废减量化、资源化和无害化的社会发展模式[9]。  

“无废社会”的目标是“零废弃（Zero-waste）”。美国化学家保罗·帕尔默（PaulPalmer）1973年提出“零废弃”概念，并成立“无废系统公司（Zero-wasteSystemInc）”。20世纪90年代之后，“零废弃”理念逐渐为社会接受[10]。2004年，国际零废弃物联盟（ZeroWasteInternationalAlliance）通过了第一个国际公认的“零废弃（无废）”定义，即“为保护所有资源，对产品、包装和材料进行负责任的生产、消费及回收再利用。在此过程中，不焚烧并且不向土地、水或空气排放任何威胁环境或人类健康的物质”[11]。其实践也在全球范围内以不同形式展开。早在1995年，澳大利亚堪培拉就颁布了《零废弃物2010年议案》，成为全球首个将“零废弃物”作为官方目标的城市[12]。自此至今，许多西方城市也纷纷制定零废弃物战略，打造“零废城市”、开展“零废岛”建设。  

可见，“无废社会”是一种理想的社会形态，在此形态下的社会生产和生活过程不产生废弃物，或所产生的废弃物被转化利用成为有用的物质和能量，也可以称为零排放社会。“无废社会”建设遵循生态系统能量转化利用和物质循环再生原理，实现资源高效利用、环境质量优良、生态完整保护，是美丽中国的重要体现。建设“无废社会”需要政府、企业、公众共同参与，通过观念和制度创新，广泛形成人与自然和谐的绿色发展模式、生活方式和社会治理模式[13]。  

明确“无废社会”建设目标  

作为美丽中国建设的重要内容和抓手，“无废社会”建设应服务于美丽中国建设目标。2018年5月习近平主席在全国生态环境保护大会上明确了到2035年、到本世纪中叶的“美丽中国”建设蓝图目标[14]。基于此，到2035年，我国应基本建成“无废社会”，清洁生产和循环经济成为我国基本的生产模式和经济模式，“无废产业”成为国民经济支柱产业，我国将从固废产生大国逐步转变成为废物资源化利用大国；绿色低碳消费理念深入人心，引领社会生活方式和消费行为的根本转变。到本世纪中叶，我国应全面建成“无废社会”和美丽中国，实现固废资源化和近零排放。经济社会发展与固废的产生完全脱钩[13]。  

实施“无废社会”战略的重点和路线图  

现阶段“无废社会”建设的重点在于固废的产生和处理。依照《固废法》，固废包括城乡生活垃圾、建筑垃圾、工业固废、农业固废以及危险废物等。据估算，我国目前每年产生的固废之中，农业固废约占47%，工业固废约占30%，建筑垃圾约占18%。而城乡生活垃圾和危险废物的占比较小，分别约占比4%和1%[13,15-22]。固废产生量随着经济和社会发展而变化，基本遵循环境库兹涅茨曲线的发展轨迹，即先随着经济发展水平而增长，达到峰值后便开始下降。目前，我国不同固废类型，其产生量变化趋势不同，因而应对策略和措施必须分类采取。工业固废已于2012年左右达到峰值后开始缓慢下降，建筑垃圾在总量上持续增长但增速逐渐稳定，而城乡生活垃圾则依旧处在加速上升阶段。已达峰的废弃物类型和将要达峰的类型并存，“无废社会”建设面临诸多困难与挑战，同时迎来了重要机遇。因此，落实“无废社会”战略需遵循对固废分类别、分阶段治理原则，并制定具体的路线图。  

针对不同固废发展阶段采取不同策略分类施治  

针对仍在加速增加的固废，例如城市生活垃圾，应当以降低垃圾产生速率为重点。我国人均城市生活垃圾清运量近十年来略有上升，随着城镇化率和人民生活水平的进一步提升，城市生活垃圾总产生量还将继续上升。因此，减少人均城市生活垃圾产生量是现阶段城市垃圾治理的目标。针对总量还在上升但增速相对稳定的固废，例如建筑垃圾，应当以减少增量，提高资源利用率为主要目标，通过创新技术、完善管理体制和提高清运处理费用等方法来实现目标。而对于已经达峰、总量开始下降的工业固废，在持续减量的同时应当着重处理存量问题，进一步提高资源化利用率。  

农村生活垃圾和农业固废问题长期缺乏关注。目前，农村生活垃圾和农业固废的处理机制还较为落后。特别是农村生活垃圾总体缺乏分类回收运输和末端处理体系。但农村生活条件存在较大的地区间差异，因此各地应建立针对不同地区农村特色的生活垃圾处理体系。农业固废在固废中占比最大，应进一步加强生态农业建设和废弃物循环利用，尽快建立相应治理机制。  

包括医疗废物在内的危险废物作为对环境健康危害最为显著的一种固废，需要严格法律法规，提高处理技术水平，对危险废物进行严格监管（见表1）。  

按经济价值和环境风险区分固废  

将固废分为四种类型，以“无废产业”和循环经济为核心，绿色低碳为导向，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的固废治理体系。  

一是对于高价值、高风险的固废种类，企业会自愿参与资源回收利用，但需要政府强化对企业或经营个体规制，强制企业或经营者做好污染防治工作，建立严格的惩罚机制。公众和社会组织需要在这一过程中发挥监督职能。二是对于高价值、低风险的固废类型，如建筑垃圾，应尽量发挥市场主导作用，加快市场化、产业化和智能化发展。政府负责提供良好的产业环境，孵化创业公司，培育具有竞争力的企业参与市场竞争。三是针对低价值、高风险的固废，应当由政府对废物产生和处理企业严格管制，实施污染者付费原则，并在必要时提供相应补贴，通过特许经营的方式将这类废弃物交由有资质的企业处理，积极减量并严格控制有毒有害物质进入环境。四是低价值、低风险的废弃物主要来自于居民和社会生活，因此要建立以个人、家庭及社会为核心的治理体系，要求居民、商业组织、政府部门及各企事业单位等承担相应责任，深度参与废弃物处理环节。倡导简单生活，减少浪费和过度消费。同时，政府需要通过补贴、垃圾付费制度等多融资渠道将相应固废业务外包给专业企业或个人，提高处理效率。总体而言，高经济价值的固废要实现再生资源利用最大化，而高环境风险固废则要尽可能实现最大化减量处理（见图1）。  

落实“无废社会”需要制定技术路线图  

“无废社会”建设的路线图分为2025年、2035年以及2050年三个重要时间节点进行设计（见图2）。  

第一节点，2025年为工业化发展中后期和城镇化发展中期，届时我国将全面建成小康社会。固废资源化利用总量规模显著扩大，资源循环回收发展取得可观收益,固废对环境质量和人居生态环境的不利影响和潜在风险得到有效控制。  

第二节点，2035年为工业化发展后期和城镇化发展中后期，我国基本实现社会主义现代化，生态环境质量实现根本好转，人居生活水平极大改善。极简、低碳绿色消费成为基本生活模式。全面实现无害化、减量化和资源化。高风险固废得到全面控制。基本形成资源高效循环的发展模式，经济社会发展与资源能耗、固废产生基本脱钩。  

第三节点，到2050年后工业化时期以及城镇化发展后期，绿色发展方式和生活方式全面形成，人与自然和谐共生，生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化全面实现，建成美丽中国。届时，我国“无废社会”建设将实现各类固废严格减量，全面回收利用，实现资源化和零排放。固废对人居生态环境的不利影响和潜在风险得到完全控制。经济社会发展与资源能耗、固废产生完全脱钩。绿色低碳循环的“无废社会”全面实现。  

在此基础上，针对前两个节点，可建立以每5年为一阶段的详细具体、易操作、可评估的中短期指标体系（见表2）。主要指标包括城市生活垃圾覆盖率、不同固废类别的处置率和利用率以及“无废产业”的产值和就业等。  

落实“无废社会”战略的几点建议  

为了加快实施“无废社会”战略，保证以上举措顺利推进，本文提出四项政策建议。  

夯实固废分类治理基础  

一是在《固废法》的基础上，建立固废统计和监测体系，明晰各类固废的产生和处理现状，以统计年鉴的形式向社会公开。二是依照各类固废发展趋势制定有针对性的治理措施，抓住不同固废类型的“当务之急”，优化行政和社会资源配置。当前固废减量化亟须关注数量庞大的农业固废。另外，近期还应重点解决因抗击新冠肺炎疫情而激增的医疗危废处理问题，不断完善现有危废处理制度，特别是跨地区转运处理问题。三是需要按照“经济价值—环境风险”的框架对固废进行区分，并以此进一步明确政府、市场和居民在不同类别固废当中的角色和作用。避免“一刀切”，形成差异化的有效治理体系。  

大力支持固废治理产业化和智能化  

针对固废治理的产业化，一方面是在《固废法》的指导下，鼓励支持收集、储存、运输、利用和处置等固废全过程各环节实现市场化运作的方式，通过市场机制尽可能内化固废带来的环境成本，最终形成完备的产业链。依法将长期以来存在的非正式再生资源回收体系标准化、规范化。通过职业化发展吸纳相关劳动力，并培育固废处理产业专业人才。探索现有体系中“拾荒人员”的持证上岗制度。另一方面，凡是适用于市场机制进行处理的固废种类，必须充分发挥市场主导作用。在产业化发展中，应鼓励利用绿色金融手段解决融资需求问题。除绿色信贷外，固废处理企业应与金融投资机构共同探讨绿色产业基金以及绿色债券、公募和私募基金等可持续证券的可行性，创新绿色投融资机制。不同政府部门应负责相应标准制定，并严格履行《固废法》所明确的监管职能。对于暂时缺乏市场机制的固废处理，政府应尽力创造市场并提供良好的市场环境，通过产业政策扶持孵化相关产业。  

支持鼓励固废处理的智能化发展，创新智能技术在固废治理中的作用和方式。利用“互联网＋”模式和大数据建立有效固废监管“云平台”，鼓励在固废回收、运输、分拣、处理上应用人工智能、5G、物联网等技术。  

加强“无废社会”建设中的社会力量，深化公众和社会参与程度  

“无废社会”建设主体是社会。应以生活垃圾分类为抓手，强化全民参与，助推环境友好行为模式。充分发挥单位、学校、社区组织和动员优势，调动个人垃圾减量、分类积极性。探索趣味化手段，鼓励生活垃圾产生量自我监测，奖励垃圾减量行为。倡导公众在日常生活中，自觉减少塑料袋使用，拒绝外卖、电子商务中过度包装的行为，杜绝食物浪费。政府应为公众监督固废处理不当行为提供便利，并作出积极回应。突出相关非营利组织在固废处理中的角色，鼓励其起到监督政府、企业和引导公众的作用。  

跟踪评估相关政策和试点  

各类垃圾分类、循环经济等相关试点工作已进行多年，但缺乏对试点工作经验教训的系统总结。因此，为了更好地落实“无废社会”战略，必须对相关试点按照进展情况定期组织科学、中立的第三方政策和项目评估。并根据评估结果及时调整政策措施，避免试点工作流于形式。总结试点工作的经验，为其他非试点城市或地区提供借鉴。