发改焚烧补贴文件详解：系统性变革，新国补即将落地

据悉，国家发改委近日公示了《关于有序推进新增垃圾焚烧发电项目建设有关事项的通知》(征求意见稿)(下称《通知》)。《通知》是在近两月来的4号、5号、6号文基础上，针对垃圾焚烧领域的具体办法，对“以收定支”原则在垃圾焚烧领域中的实施指出了方向。《通知》吸纳了近年来行业专家、企业的意见，形成系统、有针对性的实施方案。《通知》若出台，将对垃圾焚烧行业的有序发展起到正面影响和积极作用。　　据悉，国家发改委近日公示了《关于有序推进新增垃圾焚烧发电项目建设有关事项的通知》(征求意见稿)(下称《通知》)。《通知》是在近两月来的4号、5号、6号文基础上，针对垃圾焚烧领域的具体办法，对“以收定支”原则在垃圾焚烧领域中的实施指出了方向。《通知》吸纳了近年来行业专家、企业的意见，形成系统、有针对性的实施方案。《通知》若出台，将对垃圾焚烧行业的有序发展起到正面影响和积极作用。
　　前情提要
　　近年来，垃圾焚烧补贴改革的风声不绝于耳，进入2020年来，多部政策密集出台：
　　1月20日，《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》(财建〔2020〕4号)(下称“4号文”)、《可再生能源电价附加补助资金管理办法》(财建〔2020〕5号)(下称“5号文”)，确定了“以收定支”的原则，首次提及了以发文日期为分界线，划分存量项目(发文日期前并网)及新增项目(发文日期后并网)，并提出了存量项目按前七批名单处理直接纳入补贴名单，新增项目并未明确处理方式。
　　E20研究院曾在4号、5号文解读中预测年内将出台垃圾焚烧“分类型”管理办法;垃圾焚烧发电将区别于风电及光伏等可再生能源发电项目的补贴退坡及取消机制;存量、新增项目的划分节点为1月20日(以并网发电时间计);新增项目将有后续安排等内容。
　　2月13日，《关于贯彻落实促进非水可再生能源发电健康发展若干意见，加快编制生活垃圾焚烧发电中长期专项规划的通知》，再次明确了“以收定支”原则，要求各地提交垃圾焚烧中长期规划，为制定垃圾焚烧补贴改革的管理办法进行存量摸底。
　　E20研究院曾在文件解读中预测此文件目的在于摸清2030年前各地可能新增的垃圾焚烧项目数量及规模，有助于根据“以收定支”的原则安排可再生能源电价附加补助，为即将出台的垃圾焚烧发电补贴改革政策做铺垫。
　　3月12日，《关于开展可再生能源发电补贴项目清单审核有关工作的通知》(财办建【2020】6号)(下称“6号文”)，明确符合要求的“存量”项目直接进入新的补贴目录(首批新目录)，“新增”项目合理确定。首批新目录要求垃圾焚烧项目必须需于2018年1月底前全部机组并网完成，2018年之后并网项目并未直接明确，仍存在不确定性。
　　从4号、5号、6号文件的整体逻辑，E20研究院也做出了“新增”项目仍可分批进入补贴目录的预测。
　　3月20日，国家可再生能源信息管理中心印发了《关于可再生能源发电补贴项目清单申报与审核工作有关要求的公告》对补贴项目清单审核、公布等工作进行了部署。可以看作是之前多部文件的操作指南，预示着相关政策有望迅速落地实施。
　　《通知》解读
　　自1月20日以来两个月间，连续出台5部相关政策，都在为此次4月3日开始征求意见的《关于有序推进新增垃圾焚烧发电项目建设有关事项的通知》做铺垫。此次的《通知》可谓亮点颇多。
　　首先，文中再次明确了以1月20日(即4号、5号文发文日期)为分界线，之前为存量项目，之后为新增项目。同时进一步明确了新增项目“按照以收定支的原则，通过可再生能源发展基金继续予以支持。”也验证了E20研究院在4号、5号文解读中的预测。这个明确的说明可谓让多年来悬而不决的垃圾焚烧补贴改革终于有了明确方向。但根据此次公式的《通知》内容来看，对于新增项目的补贴方式仍有许多值得关注的内容，也并非是垃圾焚烧企业的绝对定心丸。
　　其次，根据4号、5号文提出的“以收定支”相关要求，明确了新增项目将由财政部根据可再生能源电价附加补助资金(以下简称补助资金)年度增收水平等情况，确定补助资金当年支持的新增项目补贴总额。新增项目是否能纳入补贴目录极大程度取决于每年补助资金的增量。此次征求意见稿中虽未明确2020年新增项目补贴规模，但这一数字有望在《通知》正式出台时进行公布。届时将明确2020年1月20日以后并网发电的垃圾焚烧项目中有多少可以进入2020年的补贴目录。
　　第三，《通知》再次强调各地有关部门要编制生活垃圾焚烧中长期规划，未纳入规划的垃圾焚烧项目原则上补贴由地方自行解决。据E20研究院统计，目前已有安徽、福建、海南、河北、河南、湖南、江苏、青海、山西、陕西、四川、新疆、云南、浙江、江西等15个省(自治区、直辖市)编制了专项规划。同时提出要编制三年滚动投资计划。并允许各地可根据实际情况，对专项规划和三年滚动投资计划进行调整，意味着暂时未被纳入中长期规划的垃圾焚烧项目也有机会通过相关调整重新进入规划内。
　　另外此次《通知》还明确了可以申请进入补贴名单的新增项目需要满足的要求，如：
　　1. 纳入中长期规划
　　2. 所在省(区、市)已明确对项目的电价补贴政策，上年度省级补贴拨付到位。
　　申请国补需省补首先到位，对地方政府相关补贴政策的执行能力提出要求。
　　3. 项目建设规模和吨垃圾处理补贴合理，所在城市已实行垃圾处理收费制度。
　　此条颇有意思。前半段内容实际是通过完善的项目可行性研究所决定，因此对新增项目的前期工作提出了更高的要求，过度规划、不合理规划等将使项目面临得不到国补的风险。而后半段内容则是首次提出，国家发改委多次提出要建立基于“污染者付费”的垃圾处理收费机制，但各地进展缓慢。此次在垃圾焚烧补贴相关政策文件中提出，意图明显，要将“污染者付费”落到实处，居民产生垃圾就要承担垃圾处理的责任。生活垃圾焚烧处理设施实际上是政府替居民处理垃圾所建的市政公用设施，居民缴纳的生活垃圾处理费用于补贴垃圾处理成本合情合理。经过此次明确，垃圾焚烧及居民生活垃圾处理费的关系有望进一步向污水处理及居民污水处理费的关系靠拢。多年来，污水的居民收费标准都是始终难以覆盖实际成本，垃圾收费更是差距甚大，业内判断也是这方面始终雷声大雨点小，然而转折期逐步来到，从这个文件来判断，未来几年中央将更大力度地要求地方政府落实向居民收取其应分担的污水及垃圾处理成本，这方面利好于相关服务企业尤其是市场化的投资运营企业的收款保障。
　　4. 落实“装、树、联”
　　5. 另外，《通知》还首次提到将生活垃圾分类情况纳入区域新增项目的考量范畴。虽尚未提出详细考量办法，但已体现了垃圾处理统筹管理的顶层思维。
　　6. 《通知》还提出对具备用热条件的地区政策支持，有望使热电联产重新回到主流
　　除此之外，《通知》中还提出“未纳入当年装机规模的项目在下一年度优先予以支持”，为政策的长期稳定实施留下伏笔。同时自2021年起建立“预警”机制，申请补助资金需求超过补贴总规模一倍时，启动预警制度，各地应暂缓审批(核准、备案)拟申请补助的新增项目，未开工的暂缓开工建设。在此机制影响下，各地在对垃圾焚烧项目进行规划时将更多对其紧迫性、合理性进行考量。另外不申请国家可再生能源电价附加补助的新增项目不受预警影响。前一阵有业内人士批评补贴退坡将导致实际上更需要补助的落后地区更大比例拿不到国补。本条款的设计，将有望对垃圾焚烧项目需求较为紧迫且经济好地方财政压力相对较小的地区生活垃圾焚烧项目实现部分分流，将补贴资金更多用于经济发展较慢且垃圾处理水平较差的偏远地区。
　　最后，《通知》还提出将违规掺烧、违规排放、厂用电使用不规范等问题纳入考核，考核结果将影响国补的发放。也将绩效付费落到实处，将处理设施的环保效果、运营效果等与补贴挂钩，将进一步推动我国生活垃圾焚烧设施的规范化运营管理。
　　附《通知》(征求意见稿)全文
　　关于有序推进新增垃圾焚烧发电项目建设有关事项的通知
　　(征求意见稿)　　为扎实推进城镇生活垃圾保护生态环境的多重效益，推动生态文明建设和绿色发展，依据《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》(财建〔2020〕4号)、《可再生能源电价附加补助资金管理办法》(财建〔2020〕5号)、《关于进一步做好生活垃圾焚烧发电厂规划选址工作的通知》(发改环资规〔2017〕2166号)等相关要求，现就有序推进新增垃圾焚烧发电项目建设有关事项通知如下：
　　一、依据《可再生能源电价附加补助资金管理办法》(以下简称《管理办法》)规定，2020年1月20日后并网发电的生活垃圾焚烧发电(含沼气发电)项目为新增项目(以下统称新增项目)，国家按照以收定支的原则，通过可再生能源发展基金继续予以支持。2020年1月20日前并网发电的相关项目为存量项目，根据《管理办法》有关规定另行管理。
　　二、财政部根据可再生能源电价附加补助资金(以下简称补助资金)年度增收水平等情况，确定补助资金当年支持的新增项目补贴总额。国家发展改革委按照规模管理要求确定补助项目新增装机规模。各地区有关部门按既有职能做好项目审批(核准、备案)及监督管理工作。根据财政部确定的资金规模，2020年用于新增项目的补助资金规模为 亿元。
　　三、各省(区、市)发展改革部门按照国家相关规划和政策要求，会同有关部门编制本地区省级垃圾焚烧发电中长期专项规划(简称专项规划)和三年滚动投资计划，并报国家发展改革委。未纳入专项规划的垃圾焚烧发电项目，所需补贴资金原则上由项目所在省(区、市)负责解决。各地可根据实际情况，对专项规划和三年滚动投资计划进行调整，调整情况及时报国家发展改革委。
　　四、各省(区、市)发展改革部门于每年12月底前，汇总提出本地区下一年度拟申请补助资金的新增项目补贴需求并报送国家发展改革委，有关项目应按国家有关规定完成审批、核准或备案，并纳入国家重大项目建设库三年滚动计划，全部机组可在年内完成并网发电。相关审批(核准、备案)和并网要件经国家可再生能源信息管理平台审核通过。此外，还需满足：
　　(一)符合国家生活垃圾无害化处理相关规划要求，已纳入所在省(区、市)生活垃圾焚烧发电中长期专项规划。
　　(二)所在省(区、市)已明确对项目的电价补贴政策，上年度省级补贴拨付到位。
　　(三)项目建设规模和吨垃圾处理补贴合理，所在城市已实行垃圾处理收费制度。
　　(四)要落实有关部门“装、树、联”和“三同时”要求，项目并网后相关设备要同步运行。项目建设运行期间无安全环保事故。
　　(五)具备用热需求和供热条件的地区，应出台相关政策支持项目热能综合利用。
　　国家发展改革委依据各地提出的新增项目补贴需求，按照以收定支、区域统筹的原则，综合考虑项目审批(核准、备案)时间、全部机组并网时间，以及项目所在省(区、市)上年度补助资金使用情况、生活垃圾分类和无害化处理工作情况，确定垃圾焚烧发电补贴项目新增装机规模和项目清单。
　　五、电网企业根据《管理办法》有关要求，在国家发展改革委新增项目装机规模和项目清单的基础上，于每年3月底前确定符合补助条件的上一年度新增补助项目清单，测算纳入补助项目清单的新增项目补助资金需求，明确年度绩效目标，并向国家发展改革委、财政部、国家能源局提出申请。未纳入当年装机规模的项目在下一年度优先予以支持。
　　六、为保障企业投资收益，推进行业健康有序发展，国家发展改革委会同有关部门建立新增补贴项目建设预警机制。自2021年起，申请补助资金需求超过补贴总规模一倍时，启动预警制度，各地应暂缓审批(核准、备案)拟申请补助的新增项目，未开工的暂缓开工建设。不申请国家可再生能源电价附加补助的新增项目不受预警影响。
　　七、为加强补贴资金使用监管，保障资金充分发挥效益，针对违规掺烧、违规排放、厂用电使用不规范等问题，进一步加强新增项目监管。电网企业应按年对补助资金使用情况进行全面核查，核查结果及时报送财政部、国家发展改革委、国家能源局。国家发展改革委、国家能源局、财政部适时对项目开展核查，核查结果将作为补贴发放的重要依据。
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