支撑美丽中国2035的水环境管理制度顶层设计

【中国环保在线 污水处理】诞生于上世纪九十年代的八项环境管理制度，在前进中完善，在实践中检验、演进，有些制度已更新，如排污收费制度演进为环境税，有些正在更新，如环境影响评价制度呈现出三线一单主线和战略、规划、项目三个层次的新变革。随着2020治污攻坚战即将结束，中国将进入迎接2035生态环境根本好转的新战役，从全局和顶层，设计适应新战役需求的水管理制度，十分必要，站在新生态观视野的高度，可以大胆地做如下六个方面的预判：
水环境标准两类两级均呈现技术经济新导向
中国水环境标准体系遵从中国环境标准两类(质量与排放)两级(国家与地方)的体系要求，在标准的生态优先导向方面将出现三个新亮点：
其一是更重视生态基准和健康基准，让生态环境根本好转的目标通过基准具体化、指标化、法规化；
其二是地表水质量标准废除五类功能区，代之以全国有生态基流水域分别保障人饮用安全、水生生物生存安全两类标准，使全国水治理目标让每个公众都能感受的到，享受的到；
其三是水污染物排放标准以淘汰黑色生产力为下线，地方级以确保人饮用、水生生物生长为下线，注重强化地方排放标准，以人类活动产生的各类废污水大限度回归自然循环为目标，推进“节水优先、空间均衡”。
中国水生态环境管理，依靠环境基准和标准的科学布局，量化执法；质量标准全国保人与生物安全，改变划分五类功能区三十年做法不变的局面，把高功能区高标准保护、低功能区低标准保护的原则，上升为有生态基流水域都能实现人饮用或生物安全；排放标准突出水的地带性特征、区域性特征，改变不计成本的环境保护行为，突出低碳、循环要求，科学依据与执法标准结合，推进全国生态环境根本好转。
水环境标准体系三大亮点性突破，为中国水治理从治污为本迈向生态优先创造条件，在基准、标准的新动力推进下，2020后，八项新环境管理制度将应运而生。
国家推行生态环境保护问责三项制度
中国水治理从中央到地方，以河湖两长制度为主线，成体系地转向生态优先，突出青山绿水就是金山银山的两山理论，问责两山保护。因为两山理论在写入党章后，还需要执行制度的保障，还需要两山产业、两山经济的实践来证明保护清山绿水的活动，也能造就金山银山。为此，中央已经对生态文明建设和干部终身问责提出了考核要求，将涉及国家顶层发力的三项管理制度：
其一是生态功能空间安全管控制度，从山顶到海洋，上下游、左右岸、江与湖、河与海成为生态功能保障的大系统，人居空间、动植物空间、湿地空间、生态基流空间等等，都需要统筹保护，并与生态环境部的三线一单、水利部的三大红线、农业部的农田边界、住建部的城市边界等等相衔接，通过充分利用蓝水、节约绿水的各项措施实现自然水循环的维护。
其二是国家碳排放及污染物排放减排制度，这意味着新的国家减排目标将由国家制定，生态环境部监督实施。因为全国水域和海的纳污能力将决定新的污染物减排方案，为确保全国纳污能力不超限，将更严格的要求各地经济增长方式、结构调整、工业布局、清洁生产、循环经济的推进步伐。同时2030碳排放提前封顶的形势也要求替代化石能源、减少碳排放的新措施尽快推出，将治污减排与节能减碳目标更紧密的与绿色发展相结合，让发展中产生的环境问题真正在发展中解决。
其三是资源环境承载力预警调控制度，在全国实行资源环境承载力预警调控，目的在于各级干部时时关注发展模式，对资源环境承载力的正面负面影响用预警发现问题，用调控解决问题，对资源环境承载力不仅仅是监督保护，更重要的是预警调控，是否及时调控发展方案和发展布局，既反映各级干部保护资源环境的责任心，又能成为两山保护、终身问责的依据。
以上三项国家顶层制度，将对2035水治理目标的实现起决定性作用，是支撑中央河湖两长决策和系列生态文明思想全面实现的全局性保障制度。
环境影响评价制度稳步深化三线一单
与国家推行生态环境保护问责三项制度相匹配，环境影响评价制度继续担当预防优先的重任。流域与区域发展战略、流域与区域发展规划、新建、改建、扩建项目，均需通过环境影响评价，从战略层面、规划层面、项目层面落实生态红线不占位，质量底线不降级，资源上线不突破，确保今后的发展活动不造成生态环境资源的降级、退化、割裂，阻隔，任何列入影响生态环境质量和社会发展负面清单的开发建设活动均不列入战略和规划，严格准入，成为生态优先的重要抓手。
再辅以自检验收制度引导企业提升社会责任，认真贯彻“消除贫困、保护环境，推进可持续发展”的社会责任国际标准要求，把企业发展活动融入生态优先的潮流中去。这两项制度，着力把三大红线与经济增长方式和产业结构优化联成一体，通过提高企业社会责任和公众生态文明建设的自觉性，实现生态优先、预防优先。
生态环境根本好转促成排污许可制度脱胎换骨
排污申报登记与排污许可制度，从90年代初创，几经磨炼，直至2015年才进入环境保护法，在水环境领域，一直沒有解决以水资源、水环境、水生态要素作为发放排污许可依据的需求。现实状况是，依旧将排放水污染物许可证制度圈定为固定源管理，起不到江河湖库代言人的作用。不可避免地，为了2035目标，排污许可必须从污染源跨出，进化为环境许可，即更为明确地管控生态流量，首先让中国的各类水域活起来、流起来。
其次，中央推行多年的严格水资源管理制度，由于部门权限的分割，一直未与环境管理制度结合，在环境影响评价制度融进资源利用上线之后，还应用环境许可证更紧密地与水资源三大红线接轨，让水域允纳污量、水域可利用水量、水域水质达标三者加生态流量共同成为中国水环境许可证发放的依据，这个许可管排放、管流量、管岸线、管湿地，管生态，让生态环境许可证真正成为环境影响评价制度的得力接应，成为全国公众监督政府各类发展活动的可靠靠山。形成无生态环境许可任何涉水活动均不得进行的新局面。
强化环境经济手段促进三生融合、三生共赢
已经从排污费改为环境税的环境经济手段，将进一步产生大跨越，从按污染当量收费，改变为按绿色指数收税，反映从治污到生态的外界需求变化。包括绿色产品指数、绿色企业指数、绿色生态指数。绿色产品指数，以年度绿色产品行业领跑者代表性指标单位产品收税额为基数，同行业其他产品分档加税；绿色企业指数，以绿色生态设计、能源、资源、环境、质量五项指标分行业量化应税分档指数；绿色生态指数则以区域生态环境完好率、修复率、破坏率在确定基线和责任单位后，依法征税。
这就从排污征税，扩大为向生活、生产、生态活动的非绿色行为征税，通过生态环境税促进公众从绿色消费中提高生活质量，企业从绿色生产中实践低碳排放和资源循环，人民从绿色生态中获得体验需求。让生态环境税成为三生融合的纽带，推动三生共赢。
从监督环境质量到全面促进绿色低碳循环发展
环境目标责任制也将产生新的跨越，在以生态环境质量为核心的环境管理理念深入人心后，以提高人民生活质量为宗旨的绿色发展将在发展目标、能源结构、生态循环方面为环境目标责任制增添新内容。
不仅监督环境目标，还要监督影响环境目标实现的发展要素，从而形成绿色低碳循环指标考核制度，依靠目标、指标、制度、绩效、问责五位一体的绿色规划体系，指导中国流域经济逐步成为绿色发展的新亮点，使流域经济不仅在经济数据上得天独厚，而且在以人为本，为子孙后代留下青山绿水上留下功德，让母亲河再次孕育中华民族的生态文明。
综上所述，以环境质量为核心，治污为手段的老八项制度将为新八项制度替代，老八项管理制度中的集中控制、限期治理、城市环境综合整治定量考核三项制度完成历史使命后，将被替代，其它五项老制度均融入新的生态内涵，与的生态问责三项制度共同组成新八项管理制度。新八项管理制度中的三大顶层制度：空间管控、国家減排、预警调控将成为新时期生态优先、政府问责制度的三大核心制度。导向环境管理的环境保护目标责任制将演变为绿色低碳循环指标考核制度。
从治污为本到生态优先会促成两项老管理制度推陈出新，一是排污许可证脱胎换骨为生态环境许可，二是环境税制度大大扩展征收范围，用绿色指数推进三生共赢。再加上两项在污染预防领域卓有成效的环境影响评价制度和自检验收制度，这八项环境管理新制度将有利支撑2035生态环境根本好转，美丽中国到来。