农村污水＋特许经营，是保障升级还是揠苗助长？

长期以来，农村污水治理领域一直被认为“重建设、轻运营”，配套管网不齐全、投资回收期长、后期运维收入难以保证等问题被诟病已久。与此相对的，运营收入稳定、量价机制明晰、效益与运营效率挂钩的特许经营类环境项目，被看作更优质资产。
　　而在近期，一些农村污水项目以特许经营的面貌亮相，让不少业内人士大呼奇特。在行业争论“市政污水项目是否应被踢出特许经营”尚未落下帷幕之时，农村污水正跃跃欲试地挤入特许经营阵营。
　　一
　　此前，农村污水的付费模式多为“可用性付费”(即c类项目，分类如下图所示)，如果绩效付费占比很低，那么就会呈现因政府兜底而扩大地方负债的负面属性，也可能导致工程商赚取工程利润拔腿就跑的情况大面积出现。而特许经营项目利润来源于运营，由一定比例的使用者付费+可行性缺口补贴构成，以量计价的付费特征为企业带来了控制前期建设成本、提高后期运营效率的动力，边界清晰的考核条件明确划分了企业及政府责任。
E20环保PPP分类格局图
　　在以农户付费为基础的农污特许经营项目中，规则与市政污水更为相似：向污染者收取的费用作为行政事业性收费，收取后纳入财政预算(政府性基金预算)，并专项支付给自己的专营市政公司(即E20环境产业地图所定义的B方阵企业);或由财政根据协议以“照付不议”原则向环保企业支付服务费用。
　　在“经营性”光环的加持下，农污特许经营项目似乎有望脱离既往“重建设、轻运营”的泥沼，逐渐完善成熟起来。对于企业来说，虽然仍是政府付费，但铁定纳入预算，且可以使用特许经营权质押融资;对于政府来说，从可用性付费变为了可行性缺口补助，不再受财承不超5%的红线影响。那么对于项目来说，是否质量及效率会有实质提升?
　　二
　　从多方面来看，与传统特许经营相比，这一波农村污水项目多少表现出了一些不适症状。
　　报价方式与传统特许经营项目的差异。如几个月前中国水网报道的“43.43亿的南京江宁区农村污水处理设施项目特许经营招标”中，按总投资额报价。在近日开始招标的贺兰县农村生活污水治理工程特许经营项目中报价方式为“经营利润率”。也有部分项目报价方式为处理单价，如北京昌平区农村污水特许经营项目的报价方式为“污水处理费单价和管网委托运营费单价”，江苏省常熟市农村分散式污水处理一期项目的报价方式为每户每年的服务价格，但以单价成交的项目整体比例较少。
　　此外，还有一些农村污水项目虽然以处理单价报价，但价格过高，如单价过10元的乡镇污水项目，特许经营已难担其负，其本质仍为拉长版BT。
　　使用者付费难以保证。在宁夏贺兰县农污特许经营项目中，提及“由政府向农户收取污水处理费后，再支付给项目公司，不足部分由政府提供补贴。”在更多的同类项目中，则未提及使用者付费部分。
　　对比来看，在越接近城市的村镇，计量、收费难度较小;在越分散的农村地区，大多农村污水量难以计量，污水费征收率低，农村居民用水亦难以监测，农村可能存在的空巢化等问题，该类项目仍是纯政府付费项目为主，这对于当地的财政支付能力也是一个较大的考验。清华大学PPP中心主任助理、行业发展部部长刘世坚判断：“目前来看，农污特许经营项目仍依赖补贴，对企业的吸引力和保障不太乐观。”
　　经营企业关闭权存疑。城市中的居民感受、环境质量考核，均高度依赖于污水厂运营状况。一旦污水厂停止运营，生活污水乱排便会引来环境监管部门的罚单及问责，这些前提条件促使市政污水处理成为了“刚需”。据此，水务企业的“关闭权”便是与地方政府博弈的资本，在解决争端纠纷、商讨价格等问题中带来话语权。
　　而放之于农村，水处理需求的刚性有所下降，在强行监管力度不足的情况下，不运营带来的直观危害不大，政府的支付压力就有所减弱。在长期合作关系中，双方力量的不均衡或将影响各种问题的解决效率。
　　考核边界相对复杂。由于国家标准的不确定性，农村污水处理模式亦多种多样，包括集中式、分散式、分户式等，这些不同的工艺和模式均对项目的边际条件的确定造成了较大困难。“在市政污水领域，有多年积累下的标准化技术数据及成本数据。而在农村污水领域，特许经营的配套政策可能不够健全。”一位不具名行业人士表示。
　　三
　　对于农村污水特许经营项目，一些行业人士持观望态度。苏交科集团市政院水环境景观所副所长杨一夫表示：“城市污水套路不一定适合农村，要根据村庄的管网收集、处理规模、稳定性、水质达标性等情况而定。”
　　“目前公司倾向于EPC项目，后期再接运营项目。农村只要收农民钱都是不容易的。”专注于农村污水的某公司人员表示。
　　有人质疑部分农村污水特许经营或为当地平台公司量身定制。“江宁项目由当地区级水司中标，宁夏贺兰项目由宁夏水务投资集团有限公司中标。平台公司以特许经营收割项目的操作值得注意。”据了解，在PPP模式中，财金〔2019〕10号文明确本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业不得作为社会资本参与“本级”PPP项目;而在特许经营模式下，本级平台公司则不受限制。
　　也有人认为，特许经营之于农村污水，是优质模式，只是当前条件尚未完全具备，还需要时间完善。“水十条提出实行农村污水处理统一规划、统一建设、统一管理，并明确采取环境绩效合同服务、授予开发经营权益等方式，鼓励社会资本进入。可以预见，未来以特许经营权授予的方式将会成为农村污水处理的主要的可行方式。”
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