日本产业政策研究笔记：什么是产业政策？

第一篇 ｜ 密涅瓦的鸱鸺在薄暮中起飞

第一章  什么是产业政策

日本产业政策：内涵相当暧昧

川北隆雄《参谋本部－－日本通产省的新转变》讲述的是日本通产省和产业政策发展变化的历史，在书的最后，作者提出了一个问题：何谓产业政策？

川北隆雄说：“说到日本的产业政策，它的内涵相当暧昧。”

他引用了黑格尔的一段话：“哲学作为有关世界的思想，要直到现实结束其形成过程并完成其自身之后，才会出现。概念所教导的也必然就是历史所呈示的。这就是说，直到现实成熟了，理想的东西才会对实在的东西显现出来，并在把握了这同一个实在世界的实体之后，才把它建成为一个理智王国的形态。……密涅瓦的鸱鸺与即将来临的薄暮一道起飞。”

这段话来自黑格尔《法哲学原理序言》，大家熟悉的“凡是合乎理性的东西都是现实的；凡是现实的东西都是合乎理性的。”那句话也来自这篇序言。川北隆雄引用的那段话完整的翻译是：“无论如何哲学总是来得太迟。哲学作为有关世界的思想，要直到现实结束其形成过程并完成其自身之后，才会出现。概念所教导的也必然就是历史所呈示的。这就是说，直到现实成熟了，理想的东西才会对实在的东西显现出来，并在把握了这同一个实在世界的实体之后，才把它建成为一个理智王国的形态。当哲学把它的灰色绘成灰色的时候，这一生活形态就变老了。对灰色绘成灰色，不能使生活形态变得年青，而只能作为认识的对象。密纳发的猫头鹰要等黄昏到来，才会起飞。”

黑格尔关于哲学有7个著名的比喻，“密涅瓦的猫头鹰”是第四个，川北隆雄翻译成“密涅瓦的鸱鸺”，在中国古典文学中，猫头鹰称为“鸱鸺”，猫头鹰有很多别名，鸱鸮、鸱鸺、土枭、山鸮、角鸱、怪鸱、老兔、钩鵅、鵋鶀、毂辘鹰（蜀人所呼）、呼咵鹰（楚人所呼）、夜食鹰（吴人所呼）。我国民间把猫头鹰当做“不祥之鸟”，当做厄运和死亡的象征。古籍中说：“鸮，恶声鸟也。”猫头鹰在黑夜中的叫声像鬼魂一样阴森凄凉，确实使人倍觉恐怖。

但是在西方文化中，猫头鹰是智慧鸟。希腊神话中智慧女神雅典娜的爱鸟就是一只小鸮，被认为可预示事件。在日本，猫头鹰被称为是福鸟，还成为长野冬奥会的吉祥物，代表着吉祥和幸福。

密涅瓦（Minerva），起源于古意大利传说中的月亮女神，是罗马神话十二主神之一，是智慧、战争、月亮和记忆女神，也是手工业者、学生、艺术家的保护神。对应希腊神话中的雅典娜、摩涅莫绪涅、凯尔特神话中的苏莉丝等女神。有时被与雅典娜混为一谈。密涅瓦的猫头鹰是智慧与理性的象征。

黑格尔借这个譬喻说明哲学是一种反思活动。“哲学的认识方式只是一种反思——意指跟随在事实后面对既有经验和现实对象的反复思考。”“反思”就是“对认识的认识”，“对思想的思想”。是思想以自身为对象反过来而思之。只有在“现实结束其形成过程并完成其自身之后”，反思才会开始。如果把“认识”和“思想”比喻为鸟儿在旭日东升或艳阳当空的蓝天中翱翔，“反思”当然就只能是在薄暮降临时悄然起飞。

日本人似乎很喜欢这个比喻。由年轻女作家川上未映子提问，村上春树回答，四次采访集结成书，书名就是《猫头鹰在黄昏起飞》。

这本书紧跟《刺杀骑士团长》之后推出，讲述了《刺杀骑士团长》诞生背后的故事，同时以作家独特的细腻发问角度，让村上道出了许多鲜为人知的创作谜辛、少年时期的经历、对女权主义的看法，以及对自己的世界声誉、日常生活乃至对离世后的思考等。

村上春树说：“我一直有一个固执的信念：真正的哲学，一定是大到包容宇宙，具体又能指导人生的。如果能把年轻时候的激情沉淀下来，通过生活经历的淬炼，到了中年以后才开始反思，或许会更有深度。

黑格尔有一句名言：‘密涅瓦的猫头鹰到黄昏时才会起飞’，在欧洲，猫头鹰是智慧的象征。也许经历了一些事情之后，到了中年时期，经过了思想上的反复和生活中正面和反面事件的教育，再开始考虑独立思考哲学问题，会更加合适。”

天谷直弘（原通产省审议官）认为：“产业政策是历史事实和现象，不是书斋里完成的抽象理论，产业政策不是‘密涅瓦的鸱鸺’完全控制的领域。”

川北隆雄认为：日本的产业政策是植根于日本官员的政治理念，以及意识性的制度革新，而不仅是受日本文化、岛国根性等日本社会的特质影响而已。“对于每一时期的经济形势和具体问题，通产省采取的政策说好听就是灵活的，往坏了说就是漫无目的的。然后将这些政策加以解释，使其理论化。如此而已。”

詹鶽《推动日本奇迹的手》说：“产业政策是日本独创的用词，在西方经济术语中是找不到的。它的定义可说是一个复杂的综合体，其中包括了本国工业的保护，策略工业的发展，因应国内外情变化而做的产业结构调整。产业政策是经济民族主义的反映，这种主义一切以本国利益为优先。”

日本著名经济学家小宫隆太郎、奧野正宽、铃村兴太郎编的《日本的产业政策》一书中说：

直到最近（上个世纪80年代初）为止，在英语中还几乎找不到“产业政策”这个词汇（在欧洲大陆虽然有时使用这种概念的词汇，但尚未定型），在日本也可以说是比较新的词汇。现在，虽然通产省设置了“产业政策局”这一机构，但即使是通产省恐怕也是从1970年前后才开始使用这个词汇的。在这之前，人们一直用产业合理化、企业合理化、产业结构论或产业结构的高级化、新产业体制论和产业改组等词汇来讨论产业政策中的各种问题。

国际上关于产业政策的讨论兴起于20世纪70年代后期，当时出版了许多有关战后日本产业政策的书籍和论文。小宫隆太郎认为，这些论著中虽不乏传播大量信息和富有洞察力之作，但在从经济学角度准确掌握日本产业政策的全貌，分析其效果并对其意义做出评价方面，很难说已取得了很大进展。20世纪70年代中期以后，随着日本产业取得惊人成功，产业政策的内容发生了很大变化。另一方面，当时国际上对产业政策的兴趣也日益浓厚。20世纪80年代初，美国和欧洲的发达国家，包括中国在内的东亚各国等发展中国家，都对从第二次世界大战结束直到20世纪80年代初的日本产业政策寄予强烈的关心，试图从中找出用于本国产业发展的经验教训。然而，外国人所写的有关日本产业政策的著作，大多还停留在事实叙述或从政治学角度进行论述上，而从经济学角度进行分析则很不充分。并且，20世纪80年代初，外国对日本产业政策的实际状况和效果普遍存在着评价偏高的倾向。

台湾学者考证，产业政策一词在日本学者的两角良彦1966年出版的《产业政策的理论》中就有使用。日本东洋经济周刊社在1968年出版的《东洋经济周刊临时特刊·产业政策—政府介入之有效领域及其界限》也使用了该词。但也在1970年前这一范围内。

为了推动改革开放，从1977年开始，中国政府陆续派人员出国考察。1977年初，国家第一机械工业部农机局局长项南对美国农业机械化进行了考察；同年9月，冶金部副部长叶志强带领一批专家赴日本考察；12月，国家经委主任袁宝华、对外贸易部部长李强率团，以英法两国为重点开展对欧洲企业进行考察等。1978年4月底，邓小平同即将出访欧洲五国的谷牧等人谈话，要求他们在访问时广泛接触，深入调查和研究一些问题，了解现代化工业发展的水平，把资本主义国家先进的好的管理经济的经验学回来。这一年，中国派出了四个国家级政府经济代表团，分别赴西欧、东欧、日本和港澳访问。

国家经济委员会组织的工业企业管理考察团，于1978年11月到日本进行了一个多月的考察。《访日归来的思索》收录了邓力群、马洪、孙尚清、吴家骏四位对访问情况的报告。吴家骏汇报中谈到日本政府对经济的组织和管理：

日本政府对经济进行“计划指导”的方式很多：

第一，直接用立法的形式，制定各种计别，规定主要发展目标和达到目标的基本方针和政策。

第二，政府还用“行政指引”的方法，有计划地协调经济的发展。主要是用“劝说”的办法使资本家对投资过多的部门减少或停止投资，调节过分激烈的竞争。政府还设有公正交易委员会，专门协调各大企业之间的关系，如哪家工厂要建大高炉，必须经过批准，以防止盲目发展。

第三，通过半官方的或民间的团体进行协调。如这次负责接待我国家经委代表闭的日中经济协会，就是一个重要的经济团体，它以通产省为背景，由日本经济界头面人物组成。对于同我国贸易和技术合作问题，日中经济协会出面进行统筹安排。协调各大公司的关系。

这里面实际上已经介绍了日本的产业政策，但是当时没有用“产业政策”这个词。

令官员们倾心的是“行政指导”。

吴敬琏说：1976年，为了学习外国的发展经验，中国政府派出了大量代表团访问欧美和东亚各国。官员们最感兴趣的，是日本和韩国、新加坡、中国台湾地区等政府在依靠市场力量来配置大多数商品和服务的同时，运用产业政策对企业进行“行政指导”，以实现快速发展的经验。

在中国改革初期，不但政治领导人和计划官员倾心于日本、韩国、新加坡等的“政府主导型市场经济”和威权发展模式，即使以欧美式自由市场经济为改革目标的经济学家也承认，在市场发育程度很低的情况下，政府不能不承担更大的协调责任。

但是，与日韩等国不同，中国的现行体制是从“国家辛迪加”演变而来，拥有庞大的直接管理国民经济的国家机器和强大的掌握国民经济命脉的国有经济，形成了一种“半统制经济、半市场经济”的格局。

靠政府强化行政管制和大量投入要素资源实现的增长不但不能长期维持，而且早晚会造成严重的经济社会后果。

1987年3月，在十三大报告的起草过程中，国务院发展研究中心给当时的中共中央领导人写了一份题为《我国产业政策的初步研究》的研究报告，建议引进日本等东亚国家在战后采用的产业政策来执行这一任务。

研究报告指出：“产业政策是许多国家实现工业化过程所执行的一整套重要政策的总称。一些实施产业政策得力的国家在发展和国际竞争中卓有成效。我国今后计划体制改革的目标模式，是使计划与市场实现辩证统一的、以指导型计划为主体的模式，是中国式的‘竞争’与‘干预’相结合的经济体制，即国家指导市场、市场培育企业，推行以商品经济为中介的计划”。因此，“日本、南朝鲜等国家和地区通过产业政策实现‘竞争’与‘干预’相结合经济体制的经验值得我们重视”。

和日本在五六十年代实施的产业政策相类似，报告建议引进的产业政策是一套“协调价格、金融、财政、税收、外贸、外汇等调控手段的综合政策体系”。政府运用它所包含的产业结构政策，“对某种（某几种）产业的生产、投资、研究开发、现代化和产业改组进行促进，而对其他产业的同类活动进行抑制”，具体说来就是限制加工工业的快速发展，推动“基础产业”的超前发展，以便实现“产业结构的高度化”。

与此同时，政府也要运用它所包含的产业组织政策，“建立高度技术基础上的大批量生产机制”，一方面通过企业的合并、扩张和新建，形成一批高度集中的大企业集团，另一方面发展大量与大型企业协作的微型企业，组成“以大企业为核心的分工协作网络”。

可能是由于这样的产业政策为“国家调节市场”提供了得力的政策手段，制定我国产业政策的意见很快就得到领导人的认可，并责成国家计划委员会负责执行。

鹤田俊正（综合资源能源调查电气事业分科会委员）说：50 年代初，通产省组织人才，专门研究解决产业发展中不断遇到的问题，在此基础上逐步产生了产业政策的用语。贝塚启明（日本经济学会会长）在《经济政策的课题》一书中指出：“如果要下定义，只能这样回答：政策是政治过程的归结，产业政策就是通产省实行的政策，因为在当今行政机构当中，通产省的理论足以操纵政策，强大的利益集团和产业界的利益就反映其中。”

哈佛大学政府学教授杰弗里·弗里登《经济政策的政治经济学－我们应该更加关注政治、经济以及其他领域之间的相互影响》：

政治经济学是我们对现代社会的分析中政治和经济因素的结合。几乎所有人都认同，政治和经济错综复杂、不可逆转地交织在一起，即政治影响经济，经济影响政治。

亚当·斯密、大卫·李嘉图和约翰·穆勒被誉为现代经济学鼻祖。然而，他们却自称是政治经济学家。穆勒的《政治经济学原理》从1848年问世到19世纪末一直是这门学科的基础教科书。这些早期的理论家们无法将经济与政治视作两个独立的世界。

两种趋势促成了政治分析与经济分析的分离。一是政府开始减少对经济的直接控制。二是出现了不同的政治形式：欧洲各国从几乎清一色的君主政体转变为日益采用代议制且高度多样化的政府形式。到20世纪初，经济学和政治学已经成为两门独立的学科。

在20世纪的大部分时间里，这种区分一直存在。随着大萧条与发展问题的出现，纯粹的经济问题令人生畏，并足以让经济学家们焦头烂额。出于同样的原因，那个时代的政治问题（两次世界大战以及法西斯主义和共产主义的兴起）十分严重，因此需要给予单独关注。

然而，到了20世纪70年代，经济领域和政治领域的分离显然出现了误导性。在这十年中，布雷顿森林货币体系崩溃、石油价格两次飙升、滞胀出现，这一切都凸显出经济和政治问题相互交织的事实。当时的经济是高级政治，而政治的许多内容都与经济有关。

50年来，政治经济学在经济学和政治学中的地位日益凸显，主要表现在以下三个方面。

它分析了政治力量对经济的影响。选民和利益集团几乎对政府可能制定的所有经济政策都有重大影响。政治经济学家尽力确定对相关群体及其利益集团，以及这些人对政策造成的影响而言，政治制度所产生的影响。

它评估了经济对政治的影响。宏观经济趋势可以增加或破坏执政者的机会。在更微观的经济层面上，特定企业或行业的经济组织或经济活动的特征会对其政治活动的性质和方向产生影响。

它利用经济学工具来研究政治。可以将政客比作企业，选民是消费者，或将政府看作商品和服务的垄断者，为选民客户提供服务。学者通过建立政治与经济的相互作用的模型，从理论上对推动政治的潜在特征形成更为严格的理解。

这三种方法都对学者和决策者产生了深刻的影响。政治经济学可以为研究社会如何运作的分析家和希望改变社会的人提供很大的帮助。

六十年代前半期，曾是一佐桥军团参谋长的前事务次官两角良彦认为，产业政策说到底就是增进公共福利，产业政策的第一课题就是经济成长，经济成长即使不是增加公共福利的充分条件，也是必要条件，是基本的重要条件，这一点无可置疑。也就是说，他主张产业政策的目的是经济成长。为达到这一目的，就必须重新组合产业，实现产业结构的升级和经济体制的开放。